印支难民问题的现实和求解

　　口述：梁淑英　北京国际法学会副会长，中国政法大学教授 《国际难民法》作者

　　1994年后，鉴于印支难民安置工作基本形势稳定，印支难民衣食住行的基本问题得到解决，联合国难民署不再对华提供印支难民安置的无偿援助，改为定期返还的“周转金信贷计划”，提供了一定的本金支持贫困难民的发展项目。

　　一些边远山区，当地居民的孩子都上不起学，而许多印支难民被安置在华侨农场，可以集中办学、办医疗机构，使他们有学上，能就诊。如今，随着农村医保和义务教育费用减免在农村的广泛铺开，印支难民也被纳入其中。当时政府为难民所盖住房，如今也可以卖给难民，使他们在取得房产所有权。

　　对印支难民涌入，中国老百姓一向十分宽容。1978年春，广西壮族自治区防城县东兴口岸最多一天涌入4000余人，东兴镇机关、学校、企事业单位的公房和办公室，甚至群众的家庭住宅都腾出来给难民住。当地从县里到公社再到乡镇全部动员起来为难民服务。当地政府工作人员职工和老百姓一起上阵帮助难民。学校白天上课，晚上还要给难民住，当地居民还要给难民提供烙饼等熟食和饮用水，帮助就医、寻人等。当然，当时“文革”刚刚结束，老百姓还很有大局观念和集体意识很重，政府一声号令，没有不响应的。各级领导还要亲自下去协调农民与难民、农民与职工关系问题。

　　中国并未将印支难民单独隔离，而是促使他们直接融入当地社会。全国有196个大的印支难民安置点。当然，融入社会不代表让他们在繁华区域或者肥田沃土居住，也要考虑到当地历史和现实条件。有的难民也要把荒地开成良田，就像几十年前上海知识青年在新疆石河子等地开荒一样。

　　我们帮助印支难民及其他在华难民，与其说是救济别人，不如说也是保护自己。如今世界是个大社区。任何一国的难民问题不解决好，难民们就会四处逃亡甚至可能进行盗窃等违法犯罪活动。试想一下，如果有200个难民跑到大学里，哪怕什么事情也不做，也会影响学生上课或其他活动。

　　我刚从云南省安难办了解到该省的印支难民情况，据说这个办公室虽然并未撤销，但当地3.8万难民已经不大需要操心了。2001年底我曾到广西自治区参加关于难民问题的研讨会和考察。在当地安难办的支持下，前往该区几处华侨农场和村镇考察，发现当地有的难民已经自己盖了数间平房，前后院都开辟为菜地，户主是一对三十多岁的难民夫妻，他们有几个孩子，以务农为生，很满意他们的现实生活和政府的安排。

　　国际难民法中有个“不推回原则”，就是一国对于进入其国境的难民或在边界的难民，都不可以将其驱逐回到他畏惧受迫害的领土边界。这是硬条款，难民署称为习惯法。中国政府是严格遵守的。中国在加入1951年难民公约时对某些条款提出保留，这是公约本身允许的，符合条约保留规则的。

　　按1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》界定，难民是由于畏惧种族、宗教、国籍、属于某个社会团体或持有某种政治见解的迫害而离开他的本国或经常居住国，不能或不愿受其本国保护，或不能或不愿返回经常居住国的人。他们必须是平民，不是武装部队人员。在“难民”定义的确定上，中国严格执行1951年《关于难民地位的公约》规定的标准。在这一标准下，部分因经济利益进入中国境内的朝鲜“脱北者”或目前因战乱而涌入中国的缅甸果敢边民，并不能被视为难民——当然，这不妨碍中国出于人道主义立场对果敢边民提供援助，并帮助他们尽快回国。至于武装人员，无论其是否持有武器，只要保留军籍（军人身份），均不能被视为难民（如1970年末从缅甸东北部逃入云南盈江县的克钦邦反政府独立军），中国政府有权将其驱逐出境甚至采取其他措施。至于被原籍国因政治原因追诉的入境者，由中国政府有权决定是否为其提供政治庇护。对难民的甄别，不能因一时的政治局势和外交关系而异，要严格执行难民地位公约的标准。

　　目前，在华印支难民虽然基本上取得了中国户口和居民身份证，但仍是被越南注销户口不承认为国民的“无国籍人”。随着老挝、柬埔寨大部分难民被遣返回国，中国政府目前正在积极劝说越南政府将当年驱逐出去的难民接回去，但进展很缓慢；我们只能寄望于长远而言，中国政府将这些难民逐步归化，使之加入中国国籍，毕竟这符合公约的原则。

　　在难民遣返工作中，我们要尊重难民的自愿选择，以及“家庭团聚原则”“保护儿童最大化利益”原则：一些年长难民也许渴望落叶归根，一些在华生活了几十年的中年难民也许希望留在中国，而未成年人是走是留都要跟随父母。实际上，现在留在中国的印支难民已经看不出和当地居民的区别。他们即便没有在中国出生，也在中国生活了几十年，绝大多数人对中国的依恋感很强的。

　　目前，我国并没有一部专门的《难民法》，也没有难民法规，处理印支难民问题主要根据我国现有的法律，如宪法、民法、劳动法等以及相关的政策。中国的各项立法任务还很繁重，目前我们没有迫切的必要，仅仅为了28万多名已经基本得到妥善安置的印支难民，去制定一部《难民法》。实际上，联合国难民署出于自身的职业立场，劝说中国民政部和外交部起草《难民条例》，至今仍是一部尚未提至国务院法制办的草案。

　　随着我国经济越来越发达，对外交流越来越频繁，不少外国人到我国旅游、投资、留学、探亲访友甚至居住，我们倒是可以考虑制定一部外国人法，从而更有序地对在华外籍人士进行管理，使之更有利于我国的发展建设。我们可以在这部外国人法中开辟专门章节或条款，规定难民甄别及特殊保护问题。