提问
一、问题的提出及意义
在品读《就业促进法》实现公民劳动权的法律保障，访中国人民大学法学院林嘉教授一文中。著名劳动与社会保障法专家林嘉教授在关于《就业促进法》立法之中不足之处（或者说是还有那些需要改进和完善的地方）谈到：“与《劳动合同法》相比，《就业促进法》自身的特点决定来说这部法的操作性还是比较弱，在将促进就业的政策上升为法律的过程中，难免会出现有些政策的简单法律化，缺少法律规范里应该有的一些具体规定如权利、义务、责任等，民众不能直接用这些条款来主张权利，这就需要尽量用法律术语来表达政策，要求形成正规的法律规范。《就业促进法》规定的有些制度是纲要性，原则性的，起到宣示作用，这就需要加强与法配套的立法的完善，制定专项法律法规，将就业促进法规定的内容进一步具体化。与草案相比，《就业促进法》规定的法律责任有了很大的改善，涵盖了多种责任主体，责任的类型也涉及民事责任，行政责任，刑事责任。但由于政府承担的法律责任还应很待细化，尤其是需要完全监督检查制度”。[②]林嘉教授深刻的评述，透视了我国《就业促进法》立法之中的症结所在[③].然而，这种困惑和缺陷让我引发了思考。诚然，在林嘉教授谈到“缺少法律规范里应该有的一些具体规定如权利、义务、责任等，民众不能直接用这些条款来主张权利，这就需要尽量用法律术语来表达政策，要求形成正规的法律规范。”“《就业促进法》规定的有些制度是纲要性，原则性的，起到宣示作用，这就需要加强与法配套的立法的完善，制定专项法律法规，将就业促进法规定的内容进一步具体化”。因此，将《就业促进法》规定内容进一步的细致化，操作化，创建其相应的配套性促进就业立法，或许是当下[④]或者今后以来的主要改进的，或者说是努力的方向。
结合上述谈到的问题，（缺少法律规范里应该有的一些具体规定如权利、义务、责任等，民众不能直接用这些条款来主张权利，这就需要尽量用法律术语来表达政策，要求形成正规的法律规范。《就业促进法》规定的有些制度是纲要性，原则性的，起到宣示作用，这就需要加强与法配套的立法的完善，制定专项法律法规，将就业促进法规定的内容进一步具体化。）本文将试图结合美国在促进就业过程中，关于培养促进就业能力的制度（或立法）中，如“工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）”和“职业培训伙伴关系法（job training partnership act， JTPA）”。等法案。作进深入的分析、比较、提炼。将美国在立法实践中的值得借鉴的东西（程序，精神理念，方法），进行置换、整合，探寻适用于中国语境下的立法新路径，进一步深化《就业促进法》功效，提升制度的操作性、细致性、适用性提供一些启示或者反思。
二、美国促进就业能力制度的缘起及立法宗旨
（一）工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的立法沿革
用历史法学派的视角来看问题，任何一个制度产生都是一个历史的产物。同时，要真正的认识一个制度，也尽量要回溯过去，超越时空，用历史的眼光来审视其立法背景。法律是和民族精神联系在一起的。他认为法律绝不是可以由立法者任意的、故意地制定东西，法律是一个民族“内在地、默默地起作用的力量” 的产物，它深深的扎根于这个民族的历史中，而且其真正的源泉乃是普遍的信念、习惯和民族的共同意志。[⑤]工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的产生同样是一个历史的或者说是社会问题的产物。[⑥]家庭是社会的基本单位，是社会一个细胞。对于一个社会的分析，首先必须从一个家庭入手，在美国研究当中，经常是对一个家庭的经济、健康、社会和心理要进行综合性的分析和考虑。[⑦]自从20世纪初，有三个主要的计划帮助那些经济困难的有孩子的贫困家庭。首先，是个州和地方的母亲帮助计划。然后是联邦政府的帮助未独立的儿童计划，不久改名为帮助有未成年子女的家庭，即AFDC（aid to families with dependent children）。1996年国会通过立法将AFDC转化成整笔拨款的计划——对贫困的家庭的临时救助（Temporary assistance for needy families ，TANF）。所有的这些计划都是直接给予现金救济以使孩子们可以继续在自己的家里的到照顾。[⑧]
20世纪初，各个州规范法律来帮助那些父母缺乏经济来源的孩子们，以满足他们物质的需要。地方政府经常为了这些计划提供资金。这些计划试图帮助那些失去父亲的孩子，有时也帮助那些父亲是残疾的或者离异或遭到抛弃的孩子们。这些早期的计划称作对母亲的帮助或者津贴（mother pensions）。[⑨]但是，最初这些计划，如“帮助未独立儿童的计划”都是在当时母亲更愿意在家照看孩子的情况下设立，要求母亲去工作或者是强制父亲工作支付孩子抚养费还没有人能够成为等式的一个部分。[⑩]但是，人口、社会和经济的变化使得该计划包括了一些没有人能够预料的方法。正如20世纪60年代所显示的，不再是把提供经济帮助作为摆脱贫困的主要方法。[11] 当旧的问题被解决，同时新的问题又产生了，又不得不引发新的思考，应当如何去克服新的问题？在美国有人提出一种新的观点，即“使人复兴”通过给他们提供更好的机会而摆脱贫困成为了议事日程。[12]人们普遍地承认，传统福利国家制度不能解决新的问题，因为他们过分关心收入的转移支付。[13]同样这些成本不是没有成本的，只有国家富裕公民有足够的利他关心程度，这些政策才是可行的。[14]因为随着AFDC名单的持续增长，美国人对于给那些有能力工作的人提供那些有能工作的人提供公共的救济越来越不高兴。这样重点又一的被改变了，人们开始越来越关注如何去鼓励你们就业，而不是去依赖救济，我们的政策应该给予更多的刺激和更强硬的工作要求来减少对福利的依赖。[15]
就在这样的历史背景下，对于传统的工作计划的支持似乎是比较脆弱的，但是国家并不准备放弃对工作的要求，所以国会颁布了一个被认为更好的方案——工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）。作为1988年家庭支持法（family support act ）的一部分，JOBS 计划试图成为“一份政府和福利领取者间的新的社会契约”，以便将AFDC计划从现金救助计划转变为就业和独立的计划。[16]它代替了WIN 计划并与职业伙伴关系法（Job Tranining partnership act JTPA）的计划配合进行。
（二）工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的立法诉求
通过对上面工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的产生历史沿革介绍和分析，我们不难发现工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的立法诉求。
从未独立儿童的计划AFDC（aid to families with dependent children）的计划到工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的转变，我们不难挖掘其中深层次的原因。因为，最初的帮助的未独立儿童的计划是在当时母亲更愿意待在家照看自己的孩子的情况下一种制度安排，帮助的未独立儿童的计划AFDC（aid to families with dependent children）目的是为了帮助那些父母缺乏经济来源的孩子们，以满足他们的物质需要。但是，在后来人口、经济和社会的变化使得计划没发挥原来所设想的那种期待值（制度价值），反而，却产生了负面的结果，也即是AFDC（aid to families with dependent children）的计划下的名单持续的增长，美国人对于那些有能力却又给予其提供公共救济帮助是越来越不高兴。新的问题产生就不的迫使新的制度下平衡价值、利益的要求。[17]
在这样的社会问题的考虑下，工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）计划的目的或者价值追求就是试图去改变“福利问题”，从贫困——贫困且缺乏工作机会——到依赖——没有工作且为了使之自立还需要有更有大的激励。[18] 最后，工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的法案就因应而生。
三、美国促进就业能力制度安排下主要内容及实效
（一）工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的主要内容
工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的计划产生是有着深刻的历史根源，为了解决传统的工作计划的支持似乎是比较脆弱的，但是国家并不准备放弃对工作的要求，以便将AFDC计划从现金救助计划转变为就业和独立的计划。[19]
首先，接受AFDC—UP计划的家长一般每星期必须在公共部门或者私营企业工作16个小时。如果资源允许的话，各州要求带孩子的单身父母，只要孩子三岁或三岁以上，必须参加工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）；如果他们愿意，各州也可以要求孩子满一岁的父母去工作。联邦给予工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的配套在1995财政年度13亿美元，以后每年10亿。各州可以提取90﹪的配套资金用于多种服务，但不能因为声称州政府的预算太紧张而全额提取。[20]
各州符合工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）计划的接受者的比例不尽相同。例如，1991年，马里兰、夏威夷州报告有6﹪的AFDC接受被要求参加计划，而科罗斯多州称有69﹪，内布拉斯加州称有73﹪。全国平均比例为15﹪。到1995年各州被要求20﹪的单亲家庭中符合条件的成年人参
