提问
广东省社会保险事业管理局 张东北
工伤保险作为社会化生产的产物和社会保险的重要组成部分，是市场经济运行中具有良好作用的“安全岗”和“减震器”，也是保证经济发展和维护社会稳定的关键因素之一。为建立和执行这一制度就必须立法。国家立法一般建立在地方改革试点基础上，而地方改革方案应当建立在广泛地调查研究和实践基础上。我省工伤保险改革和立法遵循了这一过程
一、改革和立法过程
（一）立法的实践基础
我省工伤保险制度改革自14年开始，由深圳市劳动局首先组织力量进行调查研究，着手制定工伤保险改革方案。18年底，在劳动部保险福利司的建议下，我省与劳动部联合在深圳市首次召开了全国部分省市工伤保险改革座谈会，探讨工伤保险制度改革的基本思路。在这个座谈会上，我省初步提出了建立社会工伤保险制度的轮廓意见，并确定在省内逐步开展试点工作。1990年1月，东莞市政府颁布了社会工伤保险暂行办法，在全省率先进行了试点；深圳市政府也在同年4月颁布了深圳市工伤保险暂行规定。此后，工伤保险的试点范围陆续扩大。18年，我省开始研究制定本省的评残标准。1990年12月，印发了《广东省职工因工残废评定暂行标准》，按十个等级108种情况，成为一项配套规范标准，在工伤保险全面改革方案出台前颁发。1991年5月，我省在深圳蛇口再次召开社会工伤保险立法草案论证会，将工伤保险立法草案提交有关部门和专家进行具体论证，同时为改革做好理论和舆论宣传方面的准备。
1990年1月我省东莞市率先开展社会工伤保险的试点工作。同年4月，深圳市也开展了社会工伤保险的试点工作。此后，我省的社会工签署保险试点范围不断扩大，到1996年底，全省开展了工伤保险试点的市已达10个，参加职工超过了200万人。
在总结试点经验的基础上，经过国内外专家、学者和有关部门反复研究讨论后，省政府于1992年1月颁布了《广东省企业职工社会工伤保险规定》（以下简称“规定”），并从同年3月1日实施。到1993年底，我省所有市（地级市）和99%的县（市）区开展了社会工伤保险，参加人数500多万人，超过了参加养老保险的人数，成为参加人数最多的一项社会保险。
从东莞市开展社会工伤保险试点到1994年初，用了整整四年时间，我省的社会工伤保险从设想变成现实，在实践的工程中，建立了一个不分所有制的所有企业都参加的社会工伤保险制度，建立了省级调剂金制度，积累了一定规模的基金，可以应付较大的突发事件和创办初级工伤康复事业。
《规定》的发布使社会工伤保险由企业行为逐步转变为社会行为，有利于企业转换经营机制，对促进社会主义市场经济发展起了良好的作用，为我省社会工伤保险立法奠定坚实的实践基础。但是，由于《规定》还存在待遇偏低，适用范围未包括机关、团体和事业单位、省、市调剂功能较弱，法律强制性不够等问题，尚不适应社会主义市场经济体制改革的客观要求，而且，社会各界对社会保险立法的呼声很高。因此，必须对《规定》进一步修改完善，通过省人大立法，上升到地方性法规。
我省的工伤保险立法是1994年列入立法计划的。好事多磨，至5年后的19年9月18日，广东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《广东省社会工伤保险条例》（以下简称“条例”）。
（二）提出立法草案的基本思想
1994年，社会工伤保险的立法规划上报省政府和省人大。我们对全省社会工伤保险情况，就《规定》在执行过程中发现的问题进行调查研究并提出解决的办法，同时也对在我省社会工伤保险立法进行思考和筹划。立法草案初稿几次下发到各市县社会保险部门，广泛征求一线工作同志的意见，反复进行修改。根据我省的实际，确立了几个基本思想：1、工伤保险不应该只覆盖企业的职工，而应覆盖所有的城镇劳动者，包括政府机关、社会团体、事业单位的干部和职工，才是社会化工伤保险。2、社会工伤保险待遇少数项目外，可以“双重享受”。3、工伤医疗费不应全部由社会工伤保险基金全部支付，应与单位共同承担。通过工伤医疗费的分担促进用人单位切实注意安全生产。否则出了工伤事故在工伤医疗费上仍要承担部分责任。4、差别费率和浮动费率制度虽然对占总参加单位数70%的小型企业（少于200人的单位）、私营企业和个体户的制约作用不大，但毕竟仍是一种制约机制，而且对上千人以上的大中型企业具有制约作用，所以应该坚持，还要注意综合制约机制的建立。5、在社会工伤保险上“大数法则”只能适度，应坚持市级为统筹核算单位。同时，建立省级调剂金制度，坚持在低收费率的情况下（想要广覆盖，低收费率几乎是必须的选择），平衡全省的工伤风险，保障经济不发达城市的重大伤亡事故伤残职工及其遗属的合法权益。6、为了保障残疾职工的就业问题，不应强调工资一定要达到较高水平，而应允许大部分丧失劳动能力的伤残职工选择辞职回家并领取较优惠的一次性补助金以补偿损失，这对外地务工人员来说更体现出保障性。7、强调工伤预防。在预防工作上可做的事很多，如安全生产检查、监督、处罚、奖励、宣传、培训等工作。8、注重工作伤康复事业的建立。这是社会工伤保险的重要组成部分，不仅是减轻社会负担的问题，而且也是为了提高伤残职工的生活质量以及使伤残职工重新融入社会生活。9、注意社会工伤保险的权利和责任设计。没有尽责任的不应享有权利，不能把社会工伤保险设计成一种福利。
（三）立法的基本程序及体会
经过几上几下的反复讨论修改，1996年我们正式向省政府上报了《广东省社会工伤保险条例（讨论稿）》。又经过了几轮征求意见，基本达成统一。1997年底经省长经办会议决定，将广东省社会工伤保险条例草案上报省人大，进入了立法程序的后期阶段。省人大对这份上报稿非常重视，立即发省委和各级人大再次征求意见，又经过几轮的征求意见，统一了思想并修改提交省人大常委会审议和表决，于19年9月18日获得通过，并于同年11月8日正式实施。《广东省社会工伤保险条例》成为我省社会工伤保险的首次地方立法。
回顾该项立法的过程，有如下体会：1、省领导的重视和支持对立法的通过起着主导作用。在立法过程中我们得到省政府领导的高度关注，其中省长就不止一次主持讨论。由于认识不统一，立法草案长时间未能报到省人大常委会，但两届人大主任都坚定地将立法工作年年列入计划。省人大财经委领导帮助我们逐字逐句地推敲修改草案。省委分管书记专门听取我局关于立法的汇报，并做了许多指示，指导立法的工作。在最后时刻，省委书记亲自写信，统一思想，为立法的通过起了关键作用。2、立法的过程也是宣传、学习的过程，是从不同角度审视制度设计的过程。尽量避免错误，尽可能思考得更深刻一些，将政策设计得更合理一些，在立法通过时则相对容易一点。3、立法之前，应进行深入调查研究和广泛实践。而且这种实践必须要有统一的组织、办法和理论上的指导。立法不是终结，而是在更高层次上的开始，还有许多新的问题有待于法律实行过程中去探索和解决。
二、改革和立法的突破点
1992年1月颁布的《规定》立足于全面改革开放和发展市场经济的需要，对过去工伤保险制度存在的弊端进行了较大改革，实现了几个方面的突破：
一是扩大了范围。打破了过去只在国营企业和部分集体企业中实行的局限性，建立起不分企业所有制度性质、不分用工形式、全省统一社会工伤保险制度。
二是建立了社会工伤保险基金制度。按照“以收定支，略有节余”的原则，统一征集工伤保险费用，改变了过去由企业直接支付，不设基金的模式，发挥了社会调剂保障职能，分散了企业的工伤风险，平衡了企业的负担，促进了安全生产和经济发展。
三是确定了科学合理的评残标准，增加了一次性补偿待遇，提高了长期待遇水平，形成了待遇随职工工资增长相应调节的机制。采用十级评残制，使不同残疾情况获取待遇趋于合理化。增加一次性残疾补偿金和一次性抚恤金两个项目。改变长期待遇的计发办法，提高待遇标准，伤残退休金从按标准工资一定比例计发改为按工资收入一定比例计发，护理费从定额发放改为按当地职工平均工资一定比例计发，使过去固定不变的待遇标准改为同职工平均工资挂钩，每年调整，保证工伤职工基本生活不致因时间推移而下降。
19年9月颁布的《条例》共分8章53条，与《规定》相比又有新的突破。
一是进一步扩大了参保范围。《规定》适用范围是全省所有企业和实行企业化管理的事业单位、城镇个体工商户及其全部职工。但是，党政机关、社会团体和非企业化管理的事业单位也同样存在工伤（公伤）问题。没有将这些单位包括进来，造成同样是工伤，却享受两种不同工伤待遇的状况，不利于各类人员在企业、机关、事业单位之间的合理流动。所以，《条例》明确将本省行政区域内所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织及其所属全部员工纳入工伤保险范围。
二是进一步明确了享受工伤保险待遇的范围及其认定。《条例》以原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》为依据，以《规定》为基础，对享受工伤保险待遇的情况作了重新界定。保留了《规定》中的八种情况。同时将“因工在外地出差或外勤期间或工作调动途中非本人责任发生事故”，改为“因公外出期间发生非本人主要责任的交通事故或其他意外伤害，以及因意外事故失踪”。增加“因意外事故失踪”，是考虑从失踪至宣告死亡时间太长，不利于对死者家属的抚恤。为了及时进行抚恤，《条例》还规定被保险人因公外出期间，因意外事故失踪的，从事故发生之日起3个月内由所在单位照发本人工资。从第4个月起暂按因工死亡处理，由社会保险部门按月发给供养直系亲属生活补助费，发给一次性遗属抚恤金的50%。当人民法院宣告死亡时，再发给其余待遇。失踪后又出现的，从本人工资中扣还已发的抚恤金和生活补助。《条
