论侦查管辖

侦查管辖在我国司法实践中是客观存在的法律现象， 刑事诉讼法的有关条文也有明确的规定， 而且相关司法解释对侦查管辖权进行了十分严格的划分。比如刑事诉讼法第十八条就是侦查管辖的规定；1979年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发出的 《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》主要内容是案件侦查管辖； 《人民检察院刑事诉讼规则》第二章几乎全是侦查管辖的内容； 《公安机关办理刑事案件程序规定》第二章关于管辖的内容， 也都是侦查管辖的规定。但是， 侦查管辖在理论研究上却是薄弱的， 在司法实践中存在很多问题。
一、侦查管辖的概念
侦查管辖是指侦查机关对刑事案件行使侦查权的范围划分， 也就是侦查机关在对案件管辖权上的划分。侦查管辖解决的是刑事案件应当由哪个机关进行侦查的问题， 包括二个层次的内容， 一是哪些机关有侦查权； 二是各侦查机关对哪些案件有侦查权。侦查管辖又包括侦查级别管辖、侦查地域管辖、侦查案件管辖分工（ 侦查职能管辖）、侦查管权转移、侦查管辖的监督与救济、侦查管辖纠纷的解决机制等范畴。根据刑事诉讼法的规定， 立案管辖是指案件应当由哪个机关负责处理的规定， 这种处理有侦查、有审判、也有执行。立案管辖实际上包括公安侦查机关的立案、检察院的立案和审判机关的立案等等。而职能管辖实质上是授权， 也就是根据国家机关职能的不同， 将不同的职权授予不同的国家机关， 具体到刑事诉讼中， 即确定哪个部门有审判权， 哪个部门有侦查权， 哪个机关有判决执行权等等， 它解决的是侦查权、审判权、执行权由哪些机关或者部门行使的问题。刑事诉讼法第三条就是关于职能管辖的规定。侦查管辖， 仅仅是指具有侦查权的机关即侦查机关在案件侦查管辖上进行的权限划分， 解决的是在侦查环节对具体案件的管辖分工问题。因此， 职能管辖是解决管辖权第一层次的问题， 是对机关的整体授权；立案管辖是职能管辖的具体化， 解决案件具体分工、受理和处分的问题； 侦查管辖只解决侦查环节有侦查权的国家机关的案件分工问题。
二、当前侦查管辖存在的主要问题
（一）没有建立独立的侦查管辖制度
一是立法散乱。刑事诉讼法有关侦查管辖方面的内容分散在不同的章节中， 有的用附则的方式加以规定（如刑事诉讼法第二百二十五条）。
二是有的司法解释与刑事诉讼法的规定冲突。比如《人民检察院刑事诉讼规则》第十五条规定， 国家工作人员职务犯罪案件， 由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖。这一规定与刑事诉讼法关于管辖以犯罪地为主的原则不一致。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定， 有管辖权的法院因案件涉及到院长， 需要回避等原因， 可以异地审判。这与刑事诉讼法的有关规定不尽一致。
三是可操作性差。根据六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》， 如果涉嫌主罪属于公安机关管辖， 由公安机关为主侦查， 人民检察院予以配合； 如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查， 公安机关予以配合。对此规定的执行中产生了如下问题：一是立案前，一般难以区分主罪与次罪， 而且随着侦查的深入主罪与次罪随时可能转化； 二是在司法实践中公、检机关之间并不容易协商配合好； 三是在操作中许多具体问题难以解决。比如两机关之间如何实现证据共享； 两机关都立案的， 各自的侦查羁押期限如何计算；两个机关如何制作起诉意见书； 案件到起诉部门后，是一案起诉还是分案起诉，等等， 由于没有统一的规定和要求， 造成在这一环节上无法可依， 各行其是的局面。
四是侦查管辖相关配套制度不完善。主要是： 侦查管辖冲突解决机制不健全。管辖冲突的解决办法不明确， 特别是不同机关（ 比如检察院和公安机关）之间的管辖出现冲突时， 没有解决机制； 指定异地侦查管辖没有明确规定。司法实践中指定异地侦查管辖和指定异地审判管辖大量存在。但是， 对哪些案件应当异地管辖， 异地管辖的具体审批程序等规定不细致； 异地侦查的效力、管辖错误的诉讼后果法律没有明确规定； 侦查管辖的监督机制没有建立， 谁对侦查管辖进行监督没有明确规定； 没有侦查管辖异议制度， 缺乏侦查管辖救济制度等。
（二）侦查管辖套用审判管辖的规定不合理
刑事诉讼过程中关于侦查地域管辖、侦查级别管辖等都是套用审判管辖的规定。以审判管辖的规定作为侦查管辖的依据不符合我国国情， 必须建立独立的侦查管辖制度。理由如下：
一是侦查与审判是两个完全不同的诉讼阶段。侦查是审判的准备， 到侦查终结时才能做到案件事实清楚， 证据确实充分。在侦查之初， 案件本身的事实、定性往往不清楚， 此时就以审判管辖的要求来确定侦查管辖， 显然是脱离实际的。此外， 从侦查和审判之间的时间间隔、遵循的原则、目的和结果上看，用审判管辖的标准要求侦查管辖也不合理。
二是由我国刑事诉讼格局中侦查程序的重要性决定的。英美法系国家实行的是审判中心主义， 他们认为侦查、起诉活动是诉讼的准备， 只有审判才是实质意义上的诉讼。因此在诉讼法中只有审判管辖的规定， 相关刑事诉讼中的管辖通常是指审判管辖。而作为大陆法系的法国刑事诉讼法， 第 １１ 条至 ５２ 条规定的都是侦查管辖。我国刑事诉讼法有独立的立案程序和侦查程序却没有独立的侦查管辖规定， 不能不说是立法的一个重大缺陷。
三是司法实践迫切需要对侦查管辖进行规范。当前司法实践中侦查机关之间争立案件、推诿案件、 插手经济纠纷等等时有发生， 指定异地侦查管辖、异地审判管辖的案件也越来越多， 有的当事人对管辖有意见但投诉无门， 司法机关在面对侦查管辖纠纷时无法可依， 这些问题都需要通过对侦查管辖的规范来加以解决。
（三）侦查机关之间管辖分工不合理
１．侦查机关以案件性质为依据进行分工不合理。侦查管辖权划分绝对化， 缺乏包容性， 不利于侦查。
一是侦查管辖权划分绝对化违背辩证唯物主义认识论规律。目前侦查管辖权的划分标准是罪名和犯罪主体两方面。对于罪名以及犯罪主体身份的确定， 应当经过充分的调查研究才能得出结论。犯罪性质和犯罪分子的主体只有经过侦查实践才能确定，要求侦查部门不经过侦查就确定好罪名和犯罪性质的思维方式显然违背认识论的规律， 有唯心主义的先验论之嫌。
二是侦查管辖权划分过于绝对不符合刑事侦查的规律。刑事侦查是侦查部门在获取有关犯罪线索后， 依法采取公开和秘密的方法， 收集、审查、核实证据， 以查明案情， 查获犯罪嫌疑人的专门活动。侦查的目的，在于查清事实、收集证据， 以确认是否存在犯罪事实， 是什么性质的犯罪事实。侦查的程序， 有接到线索、立案、采取侦查措施、过程。犯罪嫌疑人是否构成犯罪， 构成什么犯罪只有侦查终结等一系列经过侦查， 直到侦查终结才能确定。刑事诉讼法第一百二十九条、第一百三十条分别规定： 侦查终结“当做到犯罪事实清楚， 证据确实、充分”，“在侦查过程中， 发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的， 应当撤销案件”。以上规定说明， 侦查重在发现事实， 收集证据。对案件的性质即罪名的判定等并没有过多的要求。到了审查起诉阶段， 才要求查明“犯罪事实、情节是否清楚， 证据是否确实、充分， 犯罪性质和犯罪的认定是否正确”， 换句话说， 对于刑事案件， 到了起诉阶段才对罪名或者定性予以充分关注， 此时侦查已经结束。但是对罪名的最终确定权在于法院。侦查机关、公诉机关对罪名及性质的确定都不具有最终的法律效力。在侦查、起诉、审判的过程中， 罪名并非一成不变， 三个阶段罪名变化在司法实践中屡见不鲜。
三是侦查管辖权绝对划分与罪名的可变性也不协调。目前在侦查职能的分工上不允许相互包容， 否则就是越权办案。然而刑法规定的一些罪名却是可变的。例如， 刑法第二百四十七条规定： 司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的， 处三年以下有期徒刑或者拘役，致人伤残、死亡的依照故意伤害罪、故意杀人罪从重处罚。而根据侦查管辖的规定， 刑讯逼供罪由检察机关管辖， 故意伤害罪由公安机关管辖。检察机关管辖故意伤害罪， 是否违法？ 这种侦查管辖的绝对性与罪名的可变性之间的矛盾在司法实践中必然产生诸如“越权”、“违法”的窘境。另外， 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释第一百七十六条第（ 二） 项规定， 起诉指控的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名与人民法院审理认定被告人的罪名不一致的， 应当作出有罪判决。
四是我国关于侦查管辖的绝对化，与世界各国关于侦查管辖的规定差距较大。世界各国的刑事诉讼法，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对侦查管辖没有过多的限制， 如韩国、日本等国家刑事诉讼法明文规定： 诉讼程序， 不因管辖错误而丧失效力。
五是侦查管辖划分的绝对化造成侦查资源浪费， 不利于提高侦查效率。例如某检察院在侦查唐某贪污案中， 唐某将其贪污的200余万元现金交给其女友彭某藏匿， 检察院在侦查唐的贪污犯罪时， 将藏于彭某处的赃款全部缴获。同时， 将彭某构成窝藏罪的全部事实及证据也已查清和获取。彭某的窝藏罪完全可以一并移送起诉， 既方便侦查也方便案件的起诉和审理。而根据刑事诉讼法的规定， 却必须将彭某的犯罪线索移交给公安机关重新立案， 侦查取证移送起诉， 必然造成人力物力的浪费。
六是侦查管辖划分的绝对化造成侦查管辖疏漏， 导致有罪不诉。在司法实践中， 对于个别定性模糊， 处于管辖边缘的案件， 侦查部门相互推诿不予受理立案的情况并不鲜见。例如， 某地检察机关侦查一起电力公司财务经理受贿案中， 该经理与某铁厂老板互相勾结， 偷用电力公司的电达数十万度。财务经理因收受铁厂老板的钱构成受贿罪被提公诉对于窃电的行为， 检察机关认