提问
一、不起诉案件的性质特点和存在的问题
不起诉，是人民检察院对侦查终结的刑事案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任，或者其犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而作出不将犯罪嫌疑人送交人民法院审判的一种处理决定。
（一）不起诉的法律性质
不起诉是人民检察院审查起诉后作出的具有终结刑事诉讼的法律效力的结论。
1、不起诉表明刑事诉讼程序的终止。人民检察院作出不起诉决定，即表明不将案件移送法院审判，刑事诉讼在起诉环节终止，犯罪嫌疑人不再处于被追究刑事责任的状态。如果在押，应立即释放；财产被扣押、冻结的，应予以解除；需由行政机关处理的，应移送行政机关。尽管被害人、被不起诉人有权提出申诉，公安机关有权申请复议、复核，但在变更不起诉决定前，刑事诉讼仍处于终止的状态。
2、不起诉是人民检察院对案件在程序上的处理。刑诉法第12条规定：“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪。”这表明人民法院具有专属定罪权。免予起诉取消后，人民检察院不再具有实际上的定罪权，不起诉本质上是人民检察院放弃诉权而非进行实体处理。尽管人民检察院对案件事实及其性质作了认定，但这种认定不具有终局性，故只具有程序价值。另一方面，不起诉决定作出后，被害人有权提起自诉，也表明案件的实体性问题并未因不起诉而得到解决。如果不起诉具有定罪效力，人民法院对被害人的自诉进行审判，就违背了针对同一事实对被告人不得进行两次定罪的原则，这也反证了不起诉并不具有实体处分的效力。
3、不起诉终止诉讼的效力是相对的。不起诉决定作出后，并不表明被不起诉人将不会因同一事实再受刑事追究，在符合一定条件下，人民检察院仍可以提起公诉，使刑事诉讼得以继续。在这点上，不起诉与刑事判决的效力不同：人民法院的判决一经确定，即产生实体上的效力，根据一事不再理的原则，不得对该案再行起诉；而不起诉因其尚未解决案件实体问题，如果又发现符合起诉条件，可以再行起诉。
4、不起诉是因放弃诉权而作出的无罪认定。不管是法定不诉、酌定不诉还是存疑起诉，其法律后果都是不确认有罪。基于无罪推定原则，被不起诉人属无罪。对于酌定不诉，因其适用条件是“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”，容易使人理解为对被不起诉人作了有罪认定。但“犯罪情节轻微”只是指控机关的认定意见，不具有定罪效力，因此，酌定不诉与其他两种不诉一样，都是在作无罪认定的同时终止诉讼。不起诉的无罪认定与人民法院所作的无罪判决性质上也不同：后者是对被告人作出无罪的实体确认后终结诉讼，前者则是在没有进入实体确认的审判阶段就终止诉讼，是因程序上公诉机关放弃诉权而形成的无罪，两者终止诉讼的原因不同。
（二）不起诉在法理上的相关研究
各国检察机关遵循的起诉原则分为起诉法定主义和起诉便宜主义。起诉法定主义指犯罪嫌疑人依法应被追究刑事责任的，检察机关必须起诉。起诉便宜主义指犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事责任的，检察机关有权裁量决定是否起诉。
法、德等大陆法系国家，在19世纪前均采取起诉法定主义，后来改为采取起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的方式；英美法系的国家则一贯采取起诉便宜主义。我国采取的是起诉法定主义为主、起诉便宜主义为辅的做法，凡是构成犯罪应追究刑事责任的，原则上应提起公诉，只有在法律规定的“犯罪情节轻微”的少数案件范围内，人民检察院才拥有自由裁量权，决定是否起诉。不起诉是起诉便宜主义的表现形式之一，其法理基础主要有：
1、刑罚轻刑化的刑事政策。20世纪对犯罪的政策潮流从报应论转向预防论，刑罚与此相适应亦采取轻刑化的刑事政策。我国法学教授陈兴良亦提出“刑法谦抑性”的理论，认为“谦抑性是指立法者应当力求以最少的支出（少用甚至不用刑罚）获取最大的社会效益，有效预防和控制犯罪”。
2、刑罚个别化的刑事政策。刑罚的目的分为特殊预防和一般预防。特殊预防指通过刑罚剥夺犯罪分子继续犯罪的条件，将其改造为守法公民；一般预防指通过刑罚对社会上的不稳定分子起威慑作用，防止犯罪。刑罚的个别化与特殊预防联系密切，强调特殊预防必然主张刑罚的个别化，即在适用刑罚时应考虑犯罪分子的特性和对社会的危险性程度等。审判机关量刑的轻重体现出了刑罚的个别化，检察机关不起诉亦是刑罚个别化的表现形式。
3、公共利益的考虑。外国一些国家因公共利益考虑而适用不起诉。例如英国检察官在审查起诉时，主要进行证据检验和公众利益检验。所谓“公众利益检验”，就是要从公众利益考虑，看对被告人是否有必要追究刑事责任。德国刑诉法典第153条亦规定：“程序处理轻罪的时候，如果行为人责任轻微，不存在追究责任的公众利益的，检察院可以不予以追究。”我国没有对公共利益作出明文规定，但我国的有罪不起诉，源于1956年对日本战犯的免予起诉，这正是公共利益考虑的典型实例。
（三）不起诉在立法上的相关研究
1979年的《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》对免予起诉作了具体规定，一直沿用到1996年的刑诉法修正案，把免予起诉改为不起诉。高检在此期间又制定了《关于贪污、受贿案件免予起诉工作的规定》、《刑事检察工作细则》等规章制度，使免予起诉不断充实和完善。但免予起诉无论从理论分析还是从司法实践存在的问题看，其弊处较多：第一、人民检察院未经审判而作出定罪免刑的终结性处理，违背控诉权与审判权分离的原则；第二、侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，使其丧失了委托辩护人的机会与上诉权；第三、不公开进行，不仅失去透明度，而且没有辩护作保障，导致案件质量下降；第四、执行中任意放宽和缩小其适用范围，该诉不诉，该免不免，宽严失去规范。
因此，立法机关采用扩大不起诉的范围代替免予起诉制度。这标志着我国不起诉制度的改革和完善，其价值取向和意义有三：一是继续体现我国一贯的刑事政策，即对刑事犯罪的分化瓦解，化消极因素为积极因素；二是符合现代刑法思想，适应了从报应刑罚向目的刑罚的转变，是司法文明的标志；三是有利于保护当事人的权益，可使其尽早摆脱被追究的困境，调动积极性，重新融入社会体现其社会价值。
（四）不起诉案件的现实发展趋向及呈现出来的特点
1、全国地区：1997年全国检察机关审查起诉部门共受理移送审查起诉的案件639929人，提起公诉525319人，决定不起诉23261人，其中法定不起诉4029人，酌定不起诉16077人，存疑不起诉3155人。不起诉人数占受案人数3.63%，占提起公诉案件的4.43%；法定不诉人数占不起诉人数总数的17.32%，酌定不起诉占69.12%，存疑不起诉占13.56%.1998年，全国检察机关审查起诉部门共受理移送审查起诉的案件707497人，提起公诉584763人，决定不起诉15193人，其中法定不起诉2554人，酌定不起诉9244人，存疑不起诉3395人。不起诉人数占受案人数2.14%，占提起公诉人数的2.60%；法定不诉人数占不起诉人数总数的16.81%，酌定不起诉占60.84%，存疑不起诉占22.35%.1999年，全国检察机关向人民法院提起公诉672367人，决定不起诉16172人。不起诉人数占提起公诉人数的2.41%.2001年，全国检察机关向人民法院提起公诉845306人，决定不起诉26373人，不起诉案件的人数占提起公诉人数的3.12%.（以上数据来源于《中德不起诉制度比较》第168页及笔者调取的历年高检工作报告）
根据以上数据统计并结合实际情况分析：
（1）1997年受理案件最少，不起诉人数较多，缘于检察机关对修改后的刑法与刑诉法有逐渐适应的过程，对一些定罪证据有缺陷、无胜诉把握的案件，多采用不诉方式结案。
（2）酌定不起诉占有较大比例，说明检察机关执法观念在进步，能够大胆适用酌定不诉以避免浪费诉讼资源；
（3）法定不起诉占有比例最小，但是比较稳定，除非受案人数增加，历年的比例才会拉开，缘于侦查机关和部门逐渐适应新法施行，在立案侦查时能够掌握一些严格条件，而批捕部门也把好关口，及时发现一些法定不诉的案件，并在批捕阶段剔除出去，减少了审查起诉阶段的不起诉案件量。
（4）存疑不起诉的比例在增加，说明检察机关处理这类案件已经放开手脚。但是利弊皆存，利在于检察机关能够顺利处理这类棘手的案件；弊在于当有处理此类案件比较顺畅的环境下，不可避免滋生出随意立案、侦查不力、徇私舞弊等情况，值得检察机关警惕。
（5）2001年不起诉人数达到最高峰，同时受案件人数也达80万人之多，不起诉率较往年亦提高，原因在于当年存在的“严打”政策。需要堤防的隐患是，严打政策出来了，声势造大了，受案多了，难免搀杂了一些质量不高的案件，导致了不诉的增多。政策即便可以引导法律的执行，但是亦要注重保护公民的权利与避免司法资源的浪费。
2、深圳地区：从自侦案件与公安机关侦查的普通刑事案件的角度看，1997年不诉173人，占全年受案人数2.17%；其中自侦案件不诉38人，占受理自侦案人数的15.8％；公安机关侦查的普通刑事案件不诉率为1.74％。1998年不诉145人，占受案1.98%；自侦案件不诉32人，不诉率为16.8%，普通刑事案件的不诉率为1.59％。1999年1至9月不诉97人，占受案1.92%；自侦案件不诉15人，不诉率为
