提问
监外执行是我国刑法执行的一种，是对判处或裁定适用缓刑、管制、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行等5类罪犯不予关押，交由公安机关、司法机关和基层群众执行监督、管理相结合的一种非监禁性的刑法执行方式。随着宽严相济刑事司法政策的提出和贯彻，对社会危害不大或确有悔改表现的罪犯实施这种行刑方式必将得到进一步扩大，这一特殊群体越来越受到社会的关注。同时应该看到，由于种种原因导致监外执行罪犯脱管、漏管甚至又发生重新犯罪现象，成为影响社会治安一个亟待解决的突出问题。如何对监外执行罪犯进行全面的监督管理，成为了维护法律尊严、建设和谐社会一项现实而又紧迫的任务。
一、监外执行中存在的问题
脱管、漏管是监外执行罪犯失控的主要表现形式。根据上级检察机关的部署和安排，自2006年以来，武穴市共开展了3次监外执行罪犯脱管漏管专项活动，共核查出2003年1月1日
至2008年6月30日被裁决监外执行刑期或考验期未满以及异地转本地代为执行的脱管漏管罪犯共有49人。其中脱管5人，主要有以下三种情况：一是监外执行罪犯未经公安机关批准，擅自离开居住区域外出打工的2人；二是异地转本地代为执行的监外执行罪犯未到派出所报到的2人；三是其它脱管情形的1人。漏管罪犯共有44人，主要有以下两种情形：一是法院未送达法律文书导致漏管的18人；二是本地派出所未收到异地法院、监狱送达的法律文书导致代为执行的监外罪犯漏管的26人。综观武穴市三年来核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项活动的情况来看，监外执行工作还存在着很大的漏洞和问题，主要体现在以下几个方面：
1、法律文书传递不畅，造成交付与执行工作脱节。
对于羁押在看守所的罪犯宣告监外执行后，法院将相关的法律文书送达看守所，由看守所向监外执行罪犯的辖区派出所送达，而对于不在押的罪犯宣告监外执行后，法院没有及时将法律文书送达监外罪犯所在地派出所，致使派出所不能完全掌握监外执行罪犯的底数，造成交付与执行环节脱节。如2006年法院未交付执行14人，2007年未交付执行4人，均为判决时不在押的。第二种情况是辖区内的人员在异地犯法被宣告监外执行后，外地法院以邮寄的方式送达法律文书，本地收不到，或收到文书后本人又不到派出所报到，或者有的法院为了节省财力，法律文书由本人带回而本人又不回原籍，这些情况都是造成监外执行罪犯监管失控的主要原因。像这种情况共有26人。
2、监督机制不健全，管理措施不得力，脱管、失控现象比较突出。
监外执行罪犯一般都无固定职业，释放后迫于生计，迫与社会压力，大都选择外出打工，甲地的监外罪犯可能在乙地，乙地的监外罪犯可能在丙地，他们相互搅混在一起，也不办理暂住户口，监管机关无法控制和掌握辖区内监外罪犯的基本情况。这种情况在异地转本地代为执行的监外罪犯身上表现得更为突出，大多数异地裁决的监外罪犯仅仅是回原籍报个到或者根本就不回原籍，直接到外地达工，行踪不定，长时间无人管理，其表现难以掌握，更谈不上日常考察，从而造成脱管漏管、重新犯罪的可能性很大。如万丈湖农场派出所监管的监外罪犯王某2007年被判处缓刑后仅到万丈湖农场派出所报个到后再也没有露面。由于该犯居无定所，仅仅是户籍挂在万丈湖农场，所以长期处于脱管状态。
3、执行机关对监外罪犯监督考察工作不够重视，监管不力。
监外执行罪犯的执行、监督、考察，现行法律规定总体上实行的是以公安机关为主，基层组织协助的模式。此种模式的弊端是：公安机关主要是办案单位，其主要职责是维护社会治安和保障社会刑事安全，业绩考核也主要是“破案率”，对监外执行罪犯只能用少部分精力去维持，不能很好地开展对监外执行罪犯的监督、考察和管理。有的把监外执行罪犯的监督视为“软指标”，思想上不重视，责任上不落实，工作流于形式，导致对监外罪犯监管不力。
二、监外执行罪犯存在脱管漏管的主要原因
监外执行罪犯存在脱管漏管的原因是多方面的，从监外执行的裁决到交付，从交付到具体的执行、监督、考察，其间涉及的主体有法院、公安机关、检察机关以及罪犯本人，一旦哪个环节出现问题，就会导致监外执行罪犯脱管漏管。
1、立法上有缺陷，监外执行主体过于分散，责任不明。
我国法律对监外执行主体的规定多有交叉或矛盾冲突，对监外执行谁负主责规定不明，管辖冲突，造成司法机关在刑罚执行中配合不足，工作割裂，影响了刑罚执行工作中的系统性和完整性。由于职责分工不明确，工作程序不规范导致相互扯皮推诿的现象严重。如武穴市的社区矫正工作在武穴和大金两个乡镇试点，这两个乡镇的司法所对监外执行罪犯也可以监管，从而出现同一案件的三名监外执行罪犯一名由大金派出所监管，另两名由大金司法所监管的情况，形成了你管你的，我管我的，井水不犯河水的局面。
2、监督机制不完善，制度软化。
目前，检察机关没有专门进行监外执行监督的机构，此项工作由监所检察部门负责。一般来说，基层检察院监所检察部门普遍存在年龄老化、人员力量薄弱、经费匮乏、交通通讯等必须的设备缺乏等问题，加上监外罪犯居住地分散，流动性很大，以至检察机关的监外执行监督工作顾此失彼，难度很大，很难做到有效防止脱管漏管现象的发生。另外，在刑罚执行的法律监督上，检察机关缺乏信息知悉的途径，在监督措施上没有硬性的纠正措施，只能提出纠正意见，如果执行机关不能严格按照规定执行，检察机关除向上级反映外，没有其它办法，监督手段和监督措施的软弱无力，影响了监督的执行效果。
3、对监外执行工作中违规行为的监管和处罚力度不够。
由于相关法律对监外执行工作中违规行为的处罚没有明确规定，同时也没有制定出统一的具体操作规程，导致监管职责不明确，监管措施不落实，监管力度不强硬。如针对监外执行罪犯不请假擅自外出问题，只能督促其家人让其回来接受监管，除此之外别无他法，因为他们行踪不定，无法查找其下落，再者受经费制约，也不可能到外地去查找。2007年石佛寺派出所对私自外出长期脱管的监外罪犯刘某以违反《治安管理处罚法》予以行政拘留十五天，处罚力度显得比较苍白，不能够很好地震慑犯罪。再如在异地监狱服刑被保外就医后，保而不医现象普遍存在，有的甚至外出经商，长期不归，有的病情明显好转甚至痊愈也不收监，名为暂予监外执行罪犯，实为刑满释放一样，毫无约束力，又无法追究监护人、具保人的责任，导致监外执行工作中不规范的行为得不到及时纠正，监外罪犯刑罚执行流于形式。
三、完善监外执行制度的对策
监外执行的刑罚方式，实质上是对罪犯的一种社会控制方式，其监管任务需要调动全社会整体力量来完成。但由于罪犯的个性特征，社会关系的复杂多样性，要解决监外执行罪犯脱管漏管问题，重点应从以下几个方面进行完善和规范：
重新调整监外执行的监管主体，将现行监管主体由公安机关调整为司法行政机关。目前，法律将公安机关作为监外执行的监管主体，但是公安机关无论是在警力、物力方面，由于工作重心的偏差，其监管力度必然受到影响。事实上，监外执行的监管早已超出了司法本身。国外的经验是将其置于地方政府管理，效果较好。借鉴这些制度，建议建立由各地司法行政部门作为监外执行的监管主体，由各基层司法所、公安派出所、城市社区治安员和农村治安主任、监外执行人的单位、家庭以及社会志愿者作为专门监管人协助配合的监外执行罪犯监管模式。
从法律上完善交付执行工作，确保监外执行罪犯切实得以交付。修改现行刑事诉讼法中关于人民法院作出的决定暂于监外执行的文书抄送执行机关的规定，明确规定：人民法院作出的缓刑判决、假释裁定、暂于监外决定必须送达执行机关，并且送达文书应有回执并附卷。通过明确的法律规定和严格的交接手续，防止因交接中的漏洞或脱节导致脱管、漏管问题的发生。
建立监外执行罪犯担保制度。对部分罪犯，可根据情况责令其缴纳保证金或提供保证人（一般应是被监管人的近亲属），一旦有违法犯罪或有脱管情况发生，没收保证金，对保证人进行相应处罚，通过经济手段和利用其与保证人之间的关系，促进犯罪人认真尊受法律规定，防止脱管问题的发生。
完善监督制度。对刑事判决裁定执行活动的监督是法律赋予人民检察院的法律监督职权之一。鉴于目前监外执行中存在的问题，应制定检察机关对罪犯监外执行的事前、事中、事后的全程跟踪监督机制，法院和执行机构在对罪犯决定实行监外执行前，要向检察机关报送相关材料、提供相关信息，检察机关发现存在问题时，可以依法要求其纠正或建议重新做出决定或裁定，犯罪人在监外执行期间，执行机构须将其表现情况及时报告检察机关，接受监督，对于因执行人员的原因造成脱管漏管以及再犯罪问题发生的，检察机关依据责任追究制度依法追究相关人的责任。
