完善检察机关内部不立案监督机制研究

加 强对自身执法活动的监督制约，确保检察机关公正、严格、文明执法，其中必须“以强化对职务犯罪侦查的内部监督制约为重点，推行讯问犯罪嫌疑人全程同步录音 录像，建立职务犯罪案件撤案、不起诉报上一级检察院批准，以及立案、逮捕报上一级检察院备案制度。继续完善人民监督员制度，发挥人民监督员在促进检察机关 公正执法方面的作用”是最高人民检察院贾春旺检察长2005年10月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上所作的《最高人民检察院关于 检察机关开展法律监督工作情况的报告》中，提出的下一步加强法律监督工作的主要措施之一，也是2006年检察机关重点推进三项检察改革所蕴含的工作方向和 基本要求。
“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”，［1］是法律赋予检察机关的基本职权，也是检察权的组成部分。由此，对自行侦查的职务犯罪案件 线索经初查后作出不立案决定，是检察机关行使检察权的方式之一。检察机关侦查部门拥有查办贪官污吏的职能，控制着起诉、审判的入口，侦查环节的任何疏忽或 滥用职权，都有可能使公平正义的实现受到影响。因此，加强对检察机关自侦案件不立案的监督，有助于促进检察机关侦查部门客观、公正、全面、及时地查办贪污 贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，推动反贪污贿赂工作的开展，防止查案不深、有案不立等办案质量不高以及徇私枉法情况的发生，也有助于提高检察机关工作人员 的业务素质。但目前此项内部监督工作的实施状况并不理想，机制设置上也存在着一定的缺陷。本文试就完善并规范检察机关内部不立案监督机制作初步探讨。
一、检察机关内部不立案监督机制及运行现状与不足
立案监督是人民检察院对刑事立案活动进行监督，确保立案活动依法进行，充分体现人民检察院对刑事诉讼的全过程履行监督职能的必然要求，同样适用于检察机关内部。［2］
刑 事诉讼法第86条规定，人民检察院对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立 案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。基于此，1997年1月5日最高人民检察院第八届检察委员会第69次会议通过的《人民 检察院刑事诉讼规则》第134条规定，人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法 律依据，由侦查部门在15日以内送达控告人，同时告知本院控告申诉部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后10日以内申请复议。对不立案的复议， 由人民检察院控告申诉部门办理，并在收到复议申请的30日以内作出复议决定。同时在该规则第379条中还规定，人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发 现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。
针对检察实践中遇到 的适用问题，最高人民检察院研究室于1999年9月13日在关于适用《人民检察院刑事诉讼规则》第134条有关问题的复函中就有关问题作了重申和解释，该 “复函”指出，人民检察院对于报案、控告、举报和自首的材料审查后，决定不予立案的，只要属于控告人控告的，无论是否属于法纪案件，都应当将不立案的原因 通知控告人；控告人如果不服的，可以申请复议。控告人对复议决定不服，向上一级人民检察院申请复查的，上一级人民检察院经审查后也可以受理。人民检察院复 议或者复查后制作的复议决定书或者复查决定书应当送达申诉人。
由于不立案决定是案件不进入诉讼程序的一种决定，与申诉复查程序所处理的诉讼终结的 决定不同。按照刑事诉讼法的规定，控告人对不立案不服，“可以申请复议”，而不是“提出申诉”。所以，对不立案不服的来信来访，由侦查监督部门负责处理。 同时，对人民检察院不立案决定进行申诉，也不适用《人民检察院复查刑事申诉案件规定》中规定的申诉程序。［3］由此，于2003年7月11日起施行的《最 高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》第8条规定，侦查监督部门负责处理不服检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的来信和来访。
按 照有关立法精神，为了切实加强对自侦工作的内部监督，最高人民检察院在2004年6月24日起施行的《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制 约的若干规定》第4条中就检察机关内部立案监督工作作了进一步明确，该“规定”要求，侦查部门对举报线索初查后决定不立案的，应当回复举报中心。举报中心 认为决定不当的，应当报经分管检察长同意，提请检察长或者检察委员会决定。第5条还规定，人民检察院侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案 侦查的案件不报请立案侦查的，应当提出报请立案侦查的建议，报请分管检察长同意后，送侦查部门。侦查部门同意报请立案侦查的，应当在报经检察长批准做出立 案决定后将立案决定书复印件送侦查监督部门或者公诉部门；不同意报请立案侦查的，应当书面说明不立案理由，报分管检察长同意后回复侦查监督部门或者公诉部 门。侦查监督部门或者公诉部门认为不立案理由不能成立的，应当报分管检察长同意后，报请检察长决定。
综上，有关检察机关内部不立案监督的立法，特 别是实务性规定，可以说已经不少。但是从一些检察院调查统计的情况来看，检察机关内部的立案监督工作几乎呈空白状态。［4］分析具体原因，除了各级检察机 关重视程度不够以及具体执行时的感情障碍等主观方面的因素以外，操作规范方面存在的明显不足是主要原因：
一是监督主体分散。从现行规定来看，检察 机关对公安机关的立案监督统一由侦查监督部门行使，但对自身内部的立案监督，既规定承担不立案复议工作的是控告申诉部门，又规定控告申诉、侦查监督和公诉 部门对自侦不立案案件拥有监督权。而根据高检院有关内设机构处理来信来访分工的规定来理解，侦查监督部门应当负责不服检察机关不立案决定的来信来访。那 么，既然规定这类来信来访由侦查监督部门负责，是不是不立案决定复议也归由侦查监督部门负责，而分工规定对此未作明确。但如果是肯定的话，显然这样的规定 与《人民检察院刑事诉讼规则》内容相矛盾，但如果是否定的话，在控告申诉部门既拥有控告申诉信访件处理权，又拥有不立案决定复议权的状况下，侦查监督部门 负责处理这类来信来访，又有多大价值。此外，最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》中也规定，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪 案件中具有对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”情形，可以提出意见，进行监督的权利。
二是监督活动缺乏透明度。从现行规定来看，虽然目 前对不立案监督内部主体分别为由侦查监督、公诉以及控告申诉部门，外部主体为有控告人和人民监督员。但是，一般来说，由反贪部门答复控告人的内容及不立案 理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。由此，这种情形下得出的不立案结论，很难令控告人信服。同时，现行的人民监督员对于不立案 的监督机制，只是规定可以向检察机关“提出意见”，至于向哪个部门提、提了以后将如何处理，都没有明确的规定，也没有与控告人以及检察机关的内部监督相链 接。
三是复议复查程序操作性不强。由于不立案决定不是案件进入诉讼程序后的一种决定，控告人对不立案不服的复议和复查，均不适用《人民检察院复查 刑事申诉案件规定》中规定的申诉程序。而目前根据《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》及有关规范性文件的规定来看， 对于控告人不服不立案决定的，仅仅明确和规定了由控告申诉部门负责复议或者复查，并没有对具体的复议、复查程序作出规定。
四是监督手段不完善。从 现行规定来看，检察机关对内的不立案监督与对公安机关的不立案监督，不仅程序设置上存在不同，而且监督的手段和方式上也不一样。对内不可以使用《说明不立 案理由通知书》和《通知立案书》，［5］只能提出“报请立案侦查建议”，报主管检察长审批后转侦查部门，在立案侦查的建议不被采纳的情况下，报检察长决 定。显然，对于那些还不宜发建议，或者说需要了解一定情况后再做处理决定的情况，监督部门很难操作。也就是说，对于需要补充相关证据后再作建议决定的，监 督部门没有查证建议权。因此，内部监督方式缺乏灵活性，不能完全适应实际工作的需要。
二、与内部不立案监督主体有关的若干问题
作为检察机关内部的一种监督制约机制，不立案监督工作不尽如人意的原因是多方面的，但就与主体有关的程序设置上存在的不足，值得研究的问题主要有以下几个:
(一) 纵向与横向监督的主体选择。对于开展内部不立案监督按照现行有关规定确立的同级横向监督，有论者曾提出质疑，并建议检察机关的内部不立案监督应由上级检察 机关侦查监督部门行使，还对有关操作程序作了设计。［6］但是，所有的不立案监督案件实行纵向监督的必要性和可行性值得推敲。试想，如果将基层检察院的所 有不立案案件均交由上级院审查监督，虽然能够避免本院内部自己人难以监督自己人的状况，［7］但从工作总量上来说，对上级院必将造成很大压力。同时，如果 由上级院承担所有监督案件，之后的复议、复查又由上级院的同一个部门来负责，而且，这种上级对下级的文来文往监督，效率也不高，既不经济，又不科学。事实 上，按照目前规定的“分管侦查工作的检察长不得同时分管侦查监督和公诉工作”的规定，只要不立案监督规范设置科学合理，各级检察机关完善必要的措施，包括