提问
我国《国家赔偿法》颁布实施10年来，在制约公权力依法行使、维护公民合法权益、保障社会稳定方面发挥了重要的作用。但随着我国法治建设的快速发展和人权保护制度的逐步完善，国家赔偿制度在某些方面的缺漏也逐渐显现出来。本文仅就存疑不起诉案件的刑事赔偿问题做一些粗浅的探讨，以求于实务有所裨益。
一、存疑不起诉的概念及其法律特征
存疑不起诉是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
存疑不起诉决定的作出具有如下法律特征：
(一)检察机关的自由裁量性
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第3款规定了存疑案件“证据不足”的四项标准：第一，据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;第二，犯罪构成要件事实缺乏必要的证据子以证明的;第三，据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的;第四，根据证据得出的结论具有其他可能性。以上四项标准中，除第二项外，其余三项均是证据本身的不足，需要检察官依据经验和相关的规定来加以认定，这就赋予了检察机关相当的自由裁量权，由人民检察院根据案件具体情况直接做出判断，行使不起诉决定权。
(二)处分上的程序性
存疑不起诉是因为在诉讼过程中出现的一些预想之外的问题，如证据发生变化、遗失等，从而不得已对案件做出的程序上的处理，非实体上的处分，倘将来发现符合起诉的条件的，还可以再次起诉，并无须对先前的存疑不起诉做出否定的评价，不同于法院的判决，也即，存疑不起诉仅仅是程序上的一种处理。
(三)法律上的推定无罪性
存疑不起诉体现了“疑罪从无”和“无罪推定”原则，是我国司法进步的体现。但是，存疑不起诉只是在法律上推定犯罪嫌疑人无罪，在实质上并不一定就表明犯罪嫌疑人无罪，此时犯罪嫌疑人既可能有罪，也可能无罪，是处于一种既不能证实也不能证伪的状态。
(四)诉讼程序的终止性
根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止，这是存疑不起诉决定的直接法律后果。
(五)法律效果的相对性
检察机关的不起诉决定不具备法院判决的法律效力，其并不是诉讼案件程序上的终局性处理，存疑不起诉案件若以后符合起诉的条件，是仍然可以继续起诉的，并不因为先前的不起诉决定确认其无罪而丧失起诉权。
二、当前法学界对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的不同认识
由于国家赔偿法的制定和实施早于刑事诉讼法的修订，对存疑案件是否应当给予赔偿，《国家赔偿法》没有明确的规定，在工作实践中因错捕错诉引发的刑事赔偿又屡见不鲜，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题，当前司法界和学术界主要有如下几种不同的认识：
(一)存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉作为一种处理决定，从法律上推定了犯罪嫌疑人没有犯罪事实，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。
(二)存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。持此观点的人认为：按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。
(三)对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。“没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。“不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。
笔者作为刑事赔偿的实务工作者，从现行的《国家赔偿法》归责原则和刑事赔偿实践工作出发，赞成第三种观点。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条规定阐明了我国国家赔偿的归责原则是违法责任原则。如果以存疑不起诉作为错误逮捕的依据，一律给予国家赔偿，而不考虑司法人员有无违法实施职权，就将国家赔偿法的违法责任原则变为结果责任原则或无过错原则，同时也会在实践中造成司法工作人员为了减少赔偿人为地把逮捕的标准提高的现象，不利于打击犯罪。对存疑不起诉案件一律不予赔偿的观点，又不利于现实中存疑不起诉案件确实存在错误逮捕情况对赔偿请求人合法权益的保护，同时也违背了“违法责任原则”，会造成司法机关滥用职权，放宽逮捕条件情况出现。笔者认为，对于存疑不起诉案件，按照《刑事诉讼法》“疑罪从无”的原则推定无罪，已经体现了对犯罪嫌疑人人权的保护，在实践中，对事实不清、证据不足的存疑不起诉案件，国家是否承担赔偿责任，应具体情况具体分析，根据不同的情况作出赔与不赔的决定。对只有孤立的有罪证据证明犯罪事实的案件和主要证据之间的主要矛盾无法合理排除的案件予以赔偿;对有证据证明基本犯罪事实或犯罪重大嫌疑的案件，不予赔偿。
三、存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务应用
存疑不起诉案件的刑事赔偿处理权限涉及人民检察院和法院两家，检察机关作为赔偿义务机关具有依法确认存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形和决定赔偿与否的权力，《国家赔偿法》又赋予了法院具有对存疑不起诉案件赔偿的最终裁量权，但《国家赔偿法》对存疑不起诉案件是否给予刑事赔偿未明确规定，这就造成了在司法实践中检法两家对存疑不起诉案件刑事赔偿问题认识和操作的冲突。
(一)实务中检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题认识的分歧
1、是否可依存疑不起诉的不起诉决定书确认被不起诉人“无罪”
最高人民法院(1999)赔它字第31号批复规定：“人民检察院在刑事诉讼过程中，根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定作出的不起诉决定，应视为对案件作出了无罪的决定。检察机关在批捕时即便有部分可以证明有罪的证据，但如果在起诉时仅凭这些证据仍不能证明犯罪嫌疑人有罪，并作出不起诉决定的，在法律上不能认定有罪，应按无罪处理。”可见，法院认为检察机关对存疑案件作出不起诉决定就是确认了犯罪嫌疑人无罪。检察机关则认为存疑不起诉是因为指认犯罪嫌疑人的有罪证据不符合起诉的证据条件而作出的，因此，虽然作出了不起诉决定，但被不起诉人还是有犯罪嫌疑的，倘将来证据条件达到了起诉的标准，仍然可以再次起诉，只是在刑事诉讼程序上因证据条件的不足做出的处理，而不认为其构成犯罪，存疑不起诉并不意味着检察机关对被不起诉人无罪的确认。
2、存疑不起诉的不起诉决定书是否可以直接认定为侵权情形的确认
《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：一、经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书，人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书。”该项规定直接承认了不起诉决定书为确定侵权情形的法律文书，人民法院赔偿委员会在办理存疑不起诉刑事赔偿案件中，依据上述规定，对于有不起诉决定的，直接确认其侵权情形，进入赔偿程序。而检察机关根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条规定，对存疑不起诉申请赔偿的案件，首先应依法进入确认程序，审查人民检察院的拘留、逮捕决定有无违法侵犯人身权的情形，并根据第八条“对不能证明有犯罪事实的人错误逮捕的，不予确认“和“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定
