破产管理人的法律地位

破产管理人的法律地位

二00六年八月二十七日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国企业破产法》，该法引入了国际通行的破产管理人制度，乃是一大亮点之处。破产管理人是指在破产程序开始后，由破产管理人或临时财产管理人作为总管破产清算事务的专门机构，全面接管债务人财产并负责对其进行管理、处分以及从事必要的民事、辅助活动的一种制度。

破产管理人制度的渊源可以追溯到古罗马时代。当时，盛行债权人的自力救济。后来，以委付财产为主要方式的财产执行制度逐渐建立并获得发展。法官依债权人之请求发给管财命令（Missio），允许债权人占有债务人的全部财产。该制度即被视为后世破产制度的起源。同时法律还规定宣告债务人财产交由债权人占有30天后，债权人可以为财产之变价而申请法院就债权人中选任 Magister，即财产管理人，由他充当拍卖财产的特别负责人，且采取总括拍卖方式。罗马法之Magister制，实为破产管理人或破产清算人制度的开端。罗马帝制时代以后，改破产财产总括拍卖为个别拍卖，其程序较之总括拍卖更为复杂，所需时间也更长久，更有设置专门的管理人之必要。立法及规定必须选任财产管理人（Curator），即相当于今日之破产管理人。[①]

管理人制度是西方发达国家破产法中最成熟的一项制度，其产生与发展与市场经济密切相关。对于我国这样一个初步建立市场经济体制的发展中国家来说，如何建立和完善管理人制度将会在理论和实践上有许多值得探索的问题。管理人是破产法重要的机构，是所有利益的焦点，具有独特的法律地位，就其法律地位，学术界尚存在不少争议。笔者认为，破产企业管理人是破产财团的代表，本文也将就此展开论述。

二、管理人制度设立的必要性

研究管理人的法律地位不得不先提到管理人制度设立的必要性，一项新制度取代旧制度总是有原因的。1986年12月2日我国公布《企业破产法（试行）》至今已经二十多年，且只适用于全民所有的制企业。《民事诉讼法》颁布后，第19章企业法人破产还债程序中适用于集体企业、私营企业和外商投资企业。法律的不统一导致对破产清算机构称谓的不统一。如以全民所有制企业法人为规制对象的《企业破产法（试行）》称之为“破产清算组”，以非全民所有制企业法人为规制对象的《民事诉讼法》称之为“清算组织”，而作为地方性破产法规的《深圳经济特区涉外公司破产条例》称其为“清算委员会”，而在《企业破产法》中统一称之为“管理人”。管理人制度的提出相当必要，这可以从我国破产清算制度的诸多缺陷中得以体现。

首先，我国破产清算组在组成方式上体现浓厚的行政干预色彩。按照《企业破产法（试行）》和有关司法解释规定来看，清算组由“人民法院，同级人民政府从企业上级主管部门，政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。其组成方式类似政府联合办公，且多数单位出于本部门利益考虑，将本单位一些业务素质不强的清闲人员派出参加清算组，这显然导致清算组成员整体素质偏低，并且这种政府联合办公方式也使得破产程序难以按照市场经济的原则来操作，而多数成为政府各部门协调的产物。这种清算组所行使的职能，实质上是政府对经济生活的直接干预，这与我国目前的经济体制改革显然是不相符合的。企业的上级主管部门往往与破产企业有着一定的经济利益联系，由上级主管部门成为清算组的重要成员，往往导致地方保护主义，偏离了保护债权人合法利益的目标。清算组的重大问题由政府直接决策，导致人民法院沦为政府的办事机构，严重影响了人民法院的中立地位。

其次，清算组在行使职能上差强人意。清算组的职责贯穿于整个破产程序，负责接管处理、分配破产财产，其地位相当重要，其职责直接关系到破产制度的目的能否完全实现。由于前条所述组成方式上行政干预过多，导致清算组难以发挥其应有的职能。一、组成人员非专业化。从各部门抽派人员组成的清算组中绝大部分人员不具备相关法律知识，根本无法胜任清算组这一有着相当法律业务要求的工作，因此大部分成员其实是在滥竽充数。二、组成人员任期临时性。由于清算组成员非固定，导致一些成员认为“有权不用，过期作废”，刺激了其利用职务犯罪。三、清算组报酬不明确，我国破产立法没有明确清算组成员报酬，导致成员没有参与破产案件的积极性，清算组缺乏积极高效运转、独立承担责任的经济支撑。[②]再则，清算组监督机构极不健全。《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》第十九章“企业法人的破产还债程序”未见对破产清算组监督机制的明确表达，仅是在《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国破产法（试行）〉若干问题的意见》中才有人民法院和债权人会议对清算组的监督的明确规定。该意见的52条规定“清算组对人民法院负责并报告工作，接受人民法院监督”。第53条规定“清算组应当列席债权人会议并接受债权人会议监督”，但操作起来并不十分可行。首先，债权人会议不是常设机构，无法对清算组实时监督；其次，清算组由政府各部门及上级主管单位组成，对于犯有个人过失的情形，是适用行政责任还是民事责任，法院也无明确的法律依据追究其法律责任。实践中，某些清算组成员利用手中职权，钻法律漏洞，大肆挥霍破产财产，吃光用光，严重损害债权人利益。

正是基于破产清算组机制具有上述弊端，在新《企业破产法》中应运而生管理人制度，其具有专业性、独立性、长期性，这些法律特点正弥补了以往清算组种种不足之处，使得企业破产程序操作更加规范明确。

三、确立管理人法律地位及价值取向

破产管理人制度起源于国外，则国外对其法律地位主要有以下三种：一代理说，此说法又具体分为1、破产人代理说。2、债权人代理说。3、破产人、债权人共同代理说。二、职务说。三、破产财团代表说。国内目前对于管理人法律地位学理界争议较大，主要有以下五种学说：一、特殊机构说（此说法为我国《企业破产法》所采纳）。二、破产企业法定代表人说。三、清算法人机关说。四、双重地位说。五、破产财团代表人说（同国外第三种学说）。

我国目前立法上采纳的是特殊机构说，认为管理人是由人民法院选任的在破产程序中独立执行破产清算事务的临时性专门机构，即特殊机构说，但笔者认为破产财团代表人说从理论上更为成熟。