提问
一)建立农村社会养老保险制度的法律保障缺失问题
社会保障权是现代社会中保障人的生存和发展的又一重要的权利，是一项独立的、得到一系列国际人权文件确认的基本人权。养老保障权是社会保障权的重要组成部分，指公民在年老时有从国家和社会得到法定养老金，安度晚年的权利。农民作为我国公民的主体构成部分理应享有养老保障权，建立农村社会养老保险制度是维护其养老保障权的重要措施，应该得到法律的认可。但在我国进行农村社会养老保险制度建设是没有法律保障的，农民的养老保险保障没得到应有的法律重视。
在许多国家里，社会养老保险是由国家强制性实施的，通过立法的形式建立与健全社会养老保险是世界各国开展社会保险工作的通行做法。我国宪法第45条第1款明确规定，公民在年老的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是宪法对农民物质帮助权的规定，按照这个规定，农民作为农业劳动者，在年老时，也完全应该和城镇职工一样，领取退休金，享受社会养老。但是，长期以来，占总人口大多数的农民被排除在社会保障制度之外，不是社会保障的对象，只能靠自己和家庭解决养老问题。这种把农民排除在社会保障制度之外，使农民的宪定权利有名无实的做法，一直延续到现在，对广大农民来说是欠公平的。
要使对农民实行社会养老的宪定权利转变为现实权利，就必须建立农村社会养老保障制度，建立农村社会养老保险制度是其重要的内容。农村社会养老保险制度的建立，将使宪定权利落实为一种特定的法定权利，当宪法规定的物质帮助权成为公民在法律上的权利时，公民与相应的行政机关之间就形成了特定的权利义务关系。在这种情况下，要求物质给付、请求帮助是公民的权利;而进行物质给付、提供法定帮助则是相关行政机关的义务，如果相关的行政机关不依法履行这一法定义务，则公民可以寻求行政和法律救济。也就是说，农村社会养老保险制度是使农民的宪定权利转变为现实权利的法律制度，它一经建立，将通过肯定、明确的规范，要求国家和社会从维护宪法的角度出发，解决农民的社会养老问题，以保障老年农民的基本生活及养老需要。
目前，我国正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。农村社会保险应当是我国社会保险制度的重要组成部分，应当从法律上明确农村社会养老保险建设的法律地位，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也要推行社会养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。
(二)农村社会养老保险参保率低、保障水平低，地区发展不平衡
1、农村社会养老保险的参保率低
目前，中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。而从农村社会养老保险实践的统计数据看，农民参加保险的人数很少，占农村总人口的比例很低。据统计：1995年我国农村养老保险有30个省、自治区、直辖市的1400多个县(市、区、旗)开展了这项工作，但参加养老保险的农村人口只有约5000万人;1999年我国农村养老保险有30个省、自治区、直辖市的2097个县(市、区、旗)开展了这项工作，参加养老保险的农村人只有约3800万人;2002年参加养老保险的农村人口有近5461.8万人;2005年我国农村养老保险有31个省、自治区、直辖市的1900多个县(市、区、旗)开展了这项工作，参加养老保险的农村人只有约5000万人。从以上的统计数据来看，纳入社会保障的农村人口比例非常低。
农民中的部分精壮劳动力外出到城里打工，成为身份特殊的农民工，其参与养老保险的情况更堪忧。虽是与“城里人”一起工作、生活，但他们的养老保险是没办法与“城里人，’比的。当乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力接近饱和时，农村的青壮劳动力开始流向城市。数据显示，农民工主要集中在第二产业，其比例高达82.7%。其中制造业、建筑业和采矿业分别占到662%、13.0%和3.5%。另一方面，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。农民即使进入城市打工，他们也成为城市最低阶层，进城务工者中有82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”(46.1%)高出很多，由此表明，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低。根据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的超过两亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民工给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
2、农村养老保险的人均保费低，保障水平低
原有农村养老保险一般仅限于一县的统筹范围内进行，一些农村地区经济发展水平很低，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需要。《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定农村基本养老保险的月交费标准设置有2、4、6、……20元十个档次。即使按照最高标准20元每月来算，足额缴纳40年，按照领取十年来计算，每月可领取养老金80元。在农民养老金制度缺乏通货膨胀和工资、物价指数调整机制的状况下，40年后每月80元的保障金能提供的保障实在让人怀疑，更不用说档次更低的保费了。由于进入老年回报期后所得款额度低，保障不足，实在无法激起农民的参保积极性。
3、农村社会养老保险地区发展严重不平衡
目前己经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。东部地区无论从参保率还是人均保费都远高于中西部，西部的参保率最低，人均保费也最低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，无养老保险可言，这与区域间经济发展水平差距有直接关系。
(三)农村社会养老保险制度缺乏社会性
在养老资金筹集的问题上，《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。而实际操作中出现农村社会养老保险的资金筹集困难，积累基金总额偏小影响了农村社会养老保险制度的推进，造成这种状况原因是多方面的。个人、集体都有责任，但最主要的原因是政府出资责任缺失。
1、农民对社会养老保险的必要性认识不够
一般而言，贫困就更需要保障，尤其是农村贫困地区、贫困人口的老年保障问题更需要重点照顾。改革开放以来，有的农民对国情有了深刻的理解，接受新事物的能力也增强了，农民对解决老有所养的心情也日益迫切，他们知道社会养老保险是政府为他们办的一件看得见、摸得着的实事。但由于政府的宣传、引导、支持的力度有限，大部分农民对社会养老保险的意义、作用和实施办法还不甚了解，思想认识还存在误区。有的农民将此看作是政府变相向农民集资、搞摊派，也有的担心缴纳的保费将来无法兑现等等，在很大程度上影响了农民投保的积极性进而影响养老保险基金的筹集。
2、集体没有真正的负起责任来
大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农民劳动者的社会保险的投入基本上是空白。在大多数地方，由于大多数村集体无力提供补助，几乎全部靠农民个人交费，性质与商业保险区别不大，而集体有钱能够给农民发养老金的村，又不需要这种政府财政不给补贴的社会养老保险。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。而《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)因考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
3、政府责任不明确
目前的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性，农村社会养老保险不是商业保险，是社会保险，属于公共政策的范畴。社会保险应该同时具有以下三个特征：第一，国家法律的强制性;第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担;第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。归结到一点就是：社会保障金主要不应由受保人自己出。目前世界上任何国家的社会保险都要求国家或雇主为参加者交纳一定比例的保险费，即使实行完全积累制的国家统筹。雇员的社会保险费也都是由雇主和雇员共同缴纳的，没有任何补贴的社会保险不可能是真正的社会保险，即使推行也不可能有可持续性。
在我国城市的社会养老保险制度执行中，企业是主要的投保人。而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分保险金补助，因此，为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予养老保险金政策方面的优惠，还需要直接给予农民一定数额的养老保险基金补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保险待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步伐。这样的设计才有社会保障的性质。
原有农村养老保险制度的整体
