提问
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市安全生产“十一五”规划》印发给你们，请认真组织实施。
上海市人民政府
二○○六年八月二十六日
上海市安全生产“十一五”规划
安全生产事关国家和人民利益，是国民经济稳定运行的重要保障，是实践“三个代表”重要思想的重要体现，是树立和落实科学发展观的重要组成部分，是构建和谐社会的重要基础。党和政府历来重视安全生产工作。党的十六大提出“高度重视安全生产，保护国家财产和人民生命的安全”。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出了安全发展的指导原则，把安全生产放在了与人口、资源、环境同等重要的位置，强调要“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，充分体现了以人为本、构建和谐社会的理念。以人为本，首先要以人的生命为本；科学发展，首先要安全发展。
今后五到十年上海经济、社会、城市建设将继续快速发展。为全面落实市委、市政府提出“确保不发生有严重社会影响的重特大事故，确保全市安全生产始终处于受控状态”的要求，从源头上根本解决安全生产领域中的突出问题，保障上海经济社会的可持续发展，制定本规划。
一、工作回顾
“十五”期间，在市委、市政府高度重视和正确领导下，本市着力构建安全生产监督管理、法规标准、安全责任、宣教培训、信息保障、应急救援、中介服务七大体系框架。加快安全生产法制建设，颁布实施《上海市安全生产条例》等一系列法规、规章和政策；加强安全生产监管体制建设，成立市安全生产委员会；初步建立两级政府、三级管理的安全生产监管网络，进一步落实安全生产责任；对事故多发、人民群众普遍关注的重点行业开展专项整治，并实施安全生产许可证制度和举报奖励制度，严肃事故处理和责任追究。在各级政府和有关部门共同努力下，本市保持了安全生产总体平稳和趋于好转的发展态势。
但是，近五年来本市安全生产形势依然严峻，主要表现在以下几个方面：
一是事故总量和死亡人数居高不下。“十五”期间，本市发生生产安全、道路交通、水上交通、铁路交通（含路外）、火灾、燃气等各类事故累计21.5万起，死亡人数达10380人，直接经济损失达22.8亿元。平均每年发生各类事故约4.3万起，死亡2076人。事故年平均增长率1.3%（如图1、2所示）。
二是重点行业和领域的不安全状况突出。“十五”期间，本市发生道路交通事故17.97万起，累计死亡7245人，直接经济损失12.07亿元；发生建筑事故1202起，死亡890人，直接经济损失2.40亿元；发生危险化学品死亡事故53起，死亡52人，直接经济损失1040万元；发生火灾事故2.5万起，死亡201人，直接经济损失7680.10万元；发生燃气泄漏燃爆事故314起，死亡181人，直接经济损失3620万元。
至2005年底，全市存在各类侵占燃气设施和占压燃气管道的隐患854处。
三是职业危害上升趋势值得关注。全市存在不同程度职业危害的企业有1.1万余家。2000年至2004年，各类职业病危害患者2761例。
其中，尘肺病患者532例，急性中毒患者289例。职业危害严重威胁着从业人员的安全与健康。
四是与发达国家相比差距较大。2005年，本市亿元生产总值死亡率为0.22，是经济发达国家的4.4倍；工商贸企业从业人员10万人死亡率为4.69，是英国的5.9倍、德国的1.6倍。道路交通万车死亡率为6.6，是美国的3.7倍、日本的6倍。安全生产形势仍然严峻。
存在上述问题的主要原因是：一些部门和企业对安全生产的重要性缺乏足够认识，重经济、轻安全，未能将安全生产真正纳入到行业和企业的总体发展规划之中，企业的安全生产主体责任意识不强，监督管理制度和措施还没有落到实处，安全生产还没有成为绝大多数企业的自觉行动；与《中华人民共和国安全生产法》相配套的法规以及相关的技术标准体系还不完善，现行的法规、规章和标准不能满足安全生产及科技进步的要求；部分企业由于安全生产长期投入不足，生产工艺技术落后，设备老化陈旧，安全欠账严重。尤其是危险化学品生产、储存、运输和特种设备、铁路道口、燃气管线、地下设施等重大事故隐患未得到有效治理；社会公众安全教育普及率和应对突发事故的处置自救能力不高，尤其是进城务工人员普遍缺乏安全防范知识和意识，违章操作现象突出，事故多发，人员伤亡严重；安全生产基础性、关键性技术的研究和开发不够，危险化学品、建筑、特种设备等高危行业的科技研究滞后，安全生产科技人才、研发实验基地、科研资金的投入等严重不足；部分企业片面追求经济利益的最大化，弱化安全管理，甚至无视从业人员的生命安全与健康；一些部门和单位的安全监管力量分散，资源整合不够，安全生产监管机构不健全，监管力量、监管手段、装备设备等与国际大都市的安全监管要求不相适应。
二、形势与挑战
“十一五”期间，是上海坚持科学发展观，全面实施科教兴市主战略，加快实现“四个率先”，实现经济社会又快又好发展的关键时期，这对本市安全生产监管提出了更高的要求，本市安全生产工作面临新的挑战。
1、经济结构转型中，石化、钢铁、船舶、建筑以及交通等重点行业和领域将产生新的重大危险源；安全保障措施和投入不足的中小企业还将在一定时期内存在，安全生产基础薄弱的状况短时期内难以根本改变。
2、经济的快速发展，将进一步加剧能源和资源供应紧缺，超负荷生产和运输的问题将日益突出。
3、城市化的加速，“三个集中”的推进，将促进农村剩余劳动力加快转移，随着从业人员结构变化和人员流动性加大，安全生产、安全管理增加了难度。
4、人民群众生活、文化水平的提高，使人们更加重视自身的安全与健康。
5、国际职业安全健康管理体系（OSHMS）的推广，需要生产经营单位继续改善劳动条件，减少职业危害，提升安全生产管理水平。
6、2010年上海世博会的举办，将使人流、物流高度集聚，城市交通、信息、公共环境等将承受更大的压力，必须确保世博场馆和基础设施的安全，提高应对突发事件的能力，打造安全世博，保障城市安全。
“十一五”期间，本市安全生产既要努力解决历史欠帐问题，又要主动预防可能出现的新问题，工作仍然十分艰巨、复杂。
三、指导思想和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以保障人民群众生命财产安全为根本出发点，坚持以科学发展观统领安全生产工作，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”，坚持以人为本，安全发展。
确保不发生有严重社会影响的重特大事故，确保全市安全生产始终处于受控状态。倡导安全文化，健全安全法制，强化安全责任，加大安全投入，实施科技兴安，为推进社会主义和谐上海建设提供保障。
（二）总体目标
通过重点建设完善“十大体系”和加快实施“九大工程”，全面提高上海城市安全生产综合监管水平，使各类事故总量得到有效控制并逐年下降，建立健全安全生产监管体系，强化综合交通安全管理，减少交通事故。进一步加强城市安全生产的应急预防、指挥、救援“三位一体”的能力。建立健全重大危险源监控体系，以中小企业、危险化学品、建筑、火灾、燃气等为重点，加强职业危害监管，保障职工健康，重特大事故和职业危害得到有效控制，确保全市安全生产状况进一步好转。
到2010年，形成“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”的安全生产工作新格局。本市亿元生产总值（GDP）死亡率比2005年下降36 %以上，工商贸企业从业人员10万人事故死亡率比2005年下降29 %以上，道路交通万车死亡率比2005年下降9 %以上。职业危害得到有效控制，安全生产主要指标处于全国领先地位。
到2020年，本市的亿元生产总值（GDP）死亡率、工商贸企业从业人员10万人事故死亡率指标达到世界中等发达国家水平。
（三）分类指标
到2010年，重点行业与领域目标（以2005年为基数）如下：
道路交通：万车死亡率下降9%以上。
建筑：死亡人数下降10％。
火灾：10万人口（按常住人口）死亡率控制在0.35以内。
特种设备：万台设备死亡率控制在0.6以下，万台设备事故率控制在0.5以下。
燃气：万户死亡率控制在0.1以下。
水上交通：死亡或失踪人数下降10％。
铁路交通（含路外）：死亡人数下降10％。
民航飞行：百万飞行小时重大事故率下降到0.3以下。
农业机械：死亡人数下降10％。
渔业船舶：死亡人数下降10％。
四、主要任务
（一）突出重点行业领域，强化安全监督管理
危险化学品：加快制订本市危险化学品生产、储存、经营等环节中长期发展和行业分布的总体规划，明确行业发展方向。对不在规划区域内的危险化学品生产场所实施关、停、转、迁；建成具有国际先进水平的、集约型的零星危险化学品储存配送中心；形成华东地区危险化学品运输的安全监管区域联控机制。改善危险品运输条件，运用信息技术对危险化学品生产、储存、运输等实施有效监控。
道路交通：建立全市道路交通安全协调机构。加强道路运输企业安全生产规范化管理，健全交通安全责任制。加快交通安全设施建设，构建和完善专用道、单向交通、公交专用车道系统，改善停车、换乘系统，逐步实现城市交通“人
