提问
如果听说一个官员被“双规”了，您会想到什么？
您知道这种特殊的组织措施和调查手段的来由吗？“双规”为什么有那么大的威力？党和政府对“双规”有哪些规范吗？有中国特色的“双规”的合理性和局限性是什么？
这一手段，是长久实施，还是过渡性的？它究竟会保留多长时间？
本刊特别邀请了有纪委监察系统工作经历，一直主张“制度反腐”的著名学者李永忠为您—
两规：避免大案煮成夹生饭
《南风窗》：在中国反腐大业中，恐怕没有什么手段比“双规”更令腐败分子惶惶不可终日了。当然，准确提法是“两规”，在监察部门那里叫“两指”。很多普通人都好奇，这种反腐的特殊手段是如何在中国应运而生呢？
李永忠（下称“李”）：上个世纪80年代末90年代初，东欧剧变、苏联解体，世界社会主义运动出现严重曲折，国内腐败现象呈易发多发态势。纪检监察机关临危受命，承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩，手段却只有一张嘴、一支笔。想要过河却缺少桥，查办大要案件却没手段。在此尴尬情况下，一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭；一些本该绳之以法的腐败分子，眼睁睁地逃脱惩处。面临腐败有可能对党、对政权、对现代化大业的“三个葬送”（江泽民语）之际，纪检监察机关不担风险，谁担风险？
在反腐斗争形势严峻的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段—“两规”、“两指”措施也就应运而生。“两规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止），条例中明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。1993年纪检监察机关合署办公。1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定：调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。《监察法》用“两指”代替了原行政监察条例中的“两规”提法。“两规”、“两指”成为突破要案特别是疑难复杂案件的一种行之有效的重要手段。
“特殊”之处在哪里
《南风窗》：据我们所知，很多腐败分子都是在“两规”期间交代出犯罪事实，“两规”、“两指”的威力来自何处？或者说，您前边提到的“特殊组织措施和调查手段”，其中“特殊”是何含义？
李：“两规”、“两指”措施的威力来自三个方面。一是来自一些基本证据的掌握。查办案件的基础是靠证据说话。没有证据，纪检监察机关不能立案调查，也就不能采取“两规”、“两指”措施。可以这样讲，被调查对象都明白，凡是被采取“两规”、“两指”措施，纪检监察机关都是掌握了相当部分证据。在证据的威力下，不少人为争取好的态度而得到从宽处理，或多或少都会主动交代组织上已经掌握或尚未掌握的事实。二是来自被调查对象权力的暂停行使。权力在腐败分子手中，不仅是谋利的工具，而且是掩盖违法犯罪的保护伞。当组织决定对其采取“两规”、“两指”措施后，被调查对象的权力行使也就暂时中止了。在这样一种特殊时段，一些知情者、受害者，不再受被调查对象权力的威慑，而大胆向组织揭发控告；一些涉案人员或受益者的违法乱纪问题，也失去了“保护伞”的庇护。 “两规”、“两指”措施能有效地使被调查对象的屁股离开马桶，从而产生人所尽知的、臭味迅即出来的“马桶效应”。三是来自信息的不对称。“两规”、“两指”期间，被调查对象惟一受到限制的是与外界联系。这也是外界感到所谓的“神秘”与“特殊”之处。被调查对象不了解在此期间自己的违纪违法问题，哪些已东窗事发，哪些已反戈一击，哪些已后院起火，哪些已铁板钉钉？即使案发前，被调查对象把对抗组织调查的方案研究得再严密，口封得再死，由于信息的不对称也会使其处于一种必然的劣势地位，具有丰富经验的办案人员就会利用这种比较优势，从证据上、从政治上、从心理上、从时机上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。
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“两规”的生活很可怕？
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《南风窗》：听说您在地方纪委当过六年案件检查室主任，也曾对调查对象实施过“两规”，调到中央纪委研究室从事研究工作10年，24年的纪检监察工作使您对查办案件有比别人更多更深切的了解。不少人想像“两规”的生活非常可怕，是这样吗？
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李：应当说，纪检监察工作是党的各机关中专业性最强、难度最大、也最不好干的工作。对于这一点，了解和理解的人并不多。从党的十一届三中全会后就在军队从事纪检工作的经历，才使我有如此深切的领会和体会。想像中的容易和想像中的可怕，通常都是出于不了解。
“两规”下的生活和目前“非典”隔离有类似之处。被调查对象与调查组人员同吃同住，被“两规”人员惟一不同的是与外界的联系受到一定程度的限制。北京开始采用“非典”隔离措施时，不独隔离区内的人担惊害怕，隔离区外的人也惶惶不安。由于组织妥当，宣传及时，被隔离之人无自卑自弃之感，有病的得以及时治疗，无病的得以恰当保护；隔离区外的人也无嫌弃对立之意，由误解到比较理解，由理解到给以温暖关爱。由于对查办案件中的“两规”、“两指”措施的宣传远不及“非典”隔离措施的宣传，因此一些人对此产生不理解乃至误解。
其实，查办党纪政纪案件中的“两规”、“两指”措施，既是一种调查措施，促使被调查对象向组织如实交代问题；从某种意义上讲，也是一种保护措施（心理和身体的保护），避免被调查对象再犯错误，或受到不必要的干扰和影响。如海关总署原副署长王乐毅被采取“两规”措施后，情绪紧张，夜间心律最低每分钟31次，由于他曾患有心衰、房颤和高血压等病，调查组及时安排他住院治疗，医院为其安装了最好的心脏起搏器。经过两个月的治疗，王乐毅身体恢复正常。春节前，安排他与远在家乡的老父老母通了电话；过生日，给他买了生日蛋糕；生活上，根据其饮食习惯安排饭菜。在耐心细致的思想工作和铁的事实面前，王乐毅交代了收受赖昌星以及海关系统有关人员所送巨额钱款等问题。
“两规”的限制
《南风窗》：纪检监察机关对调查对象采取“两规”、“两指”措施有无明确具体的行为规范，有哪些限制性条件？
李：1998年6月到2001年9月以来，中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件，对“两规”、“两指”措施作了进一步规范和完善。
采取“两规”是非常严肃慎重的事情。纪检监察机关不会也不能够随意对调查对象采取“两规”措施。为此，中央纪委、监察部通过上述规范性文件，一是限制适用对象，只能对已掌握一些严重违纪事实及证据、具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用；二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用；三是限制使用主体，只有一定级别、具备一定条件的纪检监察机关才能批准或使用；四是限制使用时限，从没有统一规定到从严掌握、并在申请使用时报批具体时限建议；五是限制使用地点，从无硬性要求到有具体规定。
比如，在限制使用主体上，大体经历了两个阶段：在第一阶段，案件调查组就可以使用，后来明确规定，只能由纪检监察机关使用；第二阶段，从纪检监察机关都可使用，到规定哪级以下纪检监察机关不准使用“两规”“两指”措施，并对可以使用“两规”“两指”措施的纪检监察机关规定了限制使用的具体条件。再如，在审批程序的限制上，按不同使用主体和被“两规”对象的政治身份分别审批，一般情况下的坚持集体研究决定和紧急情况下的先由主要领导或分管领导决定（后补办手续）相结合。又如，在使用时限上，明确规定时限的报批程序与使用“两规”措施的报批程序相同。对确需延长使用“两规”措施时限的特别重要、复杂案件，调查组应提出延长的具体时限建议并按原有程序再次报批。随着依法治国进程的加快、随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入，纪检监察工作的制度化、规范化、法制化将同步加快，办案工作也将进一步规范化、制度化、法制化。
“双规”和法律的关系
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《南风窗》：作为一种非常规手段，“两规”、“两指”与现实的法律、法规的运行难免会发生冲突，甚至出现一些尴尬的场面，比如广州市一国企总经理“双规”期间被选为人大代表，某官员上午在人代会上作报告，下午被双规，对这些情况如何理解，怎样处理“双规”措施与法律之间的关系？
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李：由政策而法规，由法规而法律，是解决“两规”与现行法律
