提问
一
随着社会的进步，信息的作用越发变得重要，其价值亦日渐提升，每个人的生活中时时刻刻都离不开各种各样林林总总的信息。人民需要不断地获取各种信息来充实自己的生活，做出自己的选择，可以说，现代社会可以称之为“信息化社会”。社会中80%以上的信息是由政府机关掌握的，而政府机关则往往从有利于自身管理的角度隐匿所掌握的信息并妨碍公民对政府信息的获取与利用。为了打破政府机关的秘密主义，知情权[①]这一概念便应运而生并逐渐受到人们的重视。
知情权(right to know)又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。[②]从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利;后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[③]同时，知情权这一概念还可以从两个层次上理解，一方面是作为报道活动前提的知情权，这是为了保障信息传递者的自由，与“采访自由”几乎是同义的;另一方面则是信息接受者的自由， 即收集、选择信息的自由。这两个层次有着密切的联系，但又有着很大的差别，在当今时代后者的重要性则日渐明显。[④]
作为“知情权”的热心主张者，美国的威金斯(Wiggins.J)认为，该权利至少包括：(1)取得信息的权利，(2)不经事前控制而印刷的权利，(3)印刷而无须担心非经正当程序受到报复的权利，(4)对于报道而言接近必须的设施与资料的权利，(5)传播信息而不受政府或者无视法律活动的市民的干涉的权利。其中第(1)项的权利是最为重要的。[⑤] 而事实上，各种类型的国家中自始至终都存在秘密主义的倾向，各类国家都无一例外地想方设法去阻止公民获取和利用与公共事项有关的信息。可以说知情权在很大程度上是针对这种状况而产生的，是为了对抗政府的秘密主义的。
知情权首先是一种个人权(personal right)。对知情权的保障，使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为了可能，在一定程度上也可以说是公民其他的基本权利得以实现的基础，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。[⑥]1969年联邦德国宪法法院在一项判决中曾指出信息的自由即意味着个人权利，它指出：尽可能从多个来源接受信息、拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求;并且，现代工业社会里拥有信息对个人的社会性地位尤为重要，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一[⑦].
同时，知情权还扮演着参政权的角色。知情权虽然具有私人性目的，但这一基本权利的重点还在于公共事务、政治领域，它是政治性意识得以形成的前提，亦能确保公民对政治过程的参加。在现代民主社会中，公民不仅是被统治者，亦是统治者;政治的自由不是统治(government)的缺乏，而在于自己统治(self-government)。[⑧]为此必须确保公民能够接触并获得所有的尤其是政府管理方面的信息。不仅民众的说的自由，就连民众听的自由、知的自由、反对的自由都应受到完全的保障，只有这样，民主制社会才能成立。[⑨]在现代社会推崇参与民主主义的前提下，加强对知情权的保障具有现实的意义。
不仅如此，知情权更具有请求权的性质。无论个人权也罢，参政权也罢，如果仅限于被动地接受信息，那么知情权永远都不具有实益，而个人权、参政权也最终无从保障。既然公民知情权的宪法基础在于人民主权、民主主义的参政议政、维护个人基本权利、发展个人人格等，而国家秘密等又有不断膨胀的趋势，那么知情权就必须具有请求权的性质，必须是一种积极主动地寻求获取信息、要求有关部门公开信息的权利。《世界人权宣言》第19条规定了积极的“寻求”信息的权利，而美国等国信息公开法中亦以规定了公民对一国家机关的信息公开的请求权，认可了知情权具有请求权的性质。这样，依据知情权，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍，而从另一方面讲，也正是对国家课以了公开信息的义务，这才正是知情权最大的特征。
二
知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。在很早以前，许多学者就在其著述中阐述了国家行为公开的理论。17世纪英国的自由主义思想家洛克指出，无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。[⑩]因为，只有这样才能使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当的范围之内。[11]被革命导师列宁誉为“伟大的资产阶级革命者”的罗伯斯庇尔也认为公民有权了解自己议员的行为，[12]对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。[13]立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开应当尽可能的广泛。[14]进入19世纪之后，德国一些思想家提出了“国家行为公开论”的主张。康德认为公共权力包括全部须普遍公布的、为形成一个法律的社会状态的全部法律。[15]黑格尔则将“国家行为公开”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”以及“议会的公开”，认为凡是等级会议是公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的那些民族，在对国家关系上就显示出更有一种生动活泼的气象。[16]20世纪前期的社会学大师马克思。韦伯则指出统治圈越大，就越难保密，保密重点放在“官方秘密”上就是“统治阶级企图加强其统治，自感其统治受到威胁的标志。”[17]
就制度看较早对知情权加以保障的应当是北欧诸国，早在1766年瑞典就制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，在世界上首开“信息公开法”之先河。该法中废除了以往的对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。其后，该法几经修改，最终确认任何人均有权查阅政府文件，一切国家机关均称为公开的对象。
二战后，知情权理论在美国取得了迅速的发展。早在1878费城制宪会议上宾夕法尼亚州的詹姆斯。威尔逊(James Wilson)曾指出：国民有权知道其代理人(agents)的作为，立法机关绝不可随意秘密进行议事。[18]对于满足公民知情权的重要性，杰弗逊(Thomas Jefferson)、麦迪生(James Madison)等人亦有相关论述，比如杰弗逊指出，政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民。[19]随着政府权力的不断加大，美国政府秘密主义横行，尤其是在二战中及二战后与国际形势有关的信息多被作为秘密，并且当时广大新闻业者慑于战时的新闻管制而致报导失实的情况严重。针对这种状况，美联社编辑肯特。库珀(Kent Cooper)正式提出了“知情权(right to know)”这一概念，并指出一个国家如果不尊重知情权，就不会有政治的自由。[20]之后，美国便开始了知情权的运动，其成果首先是促成了州会议公开法的制定，紧接着，在联邦政府则先后出台了《信息自由法》(Freedom of Information Act)、《阳光下的政府法》等保障公民知情权的法律。
联邦德国基本法第一次以根本法的形式明确认可知情权，同时，在战后初期的州出版法中均有关于“知情权”的规定，从1964年到1966年，各州出版法相继修改完备，也都规定了“信息收集权”(informationsrecht)。据认为，这样规定的理由在于防止纳粹时期存在过的国家禁止取得外国出版物、禁止收听特定广播、国家制定的关于禁止文件的目录等的现象的发生。[21]
日本也和美国一样未在宪法中明确规定公民享有知情权。日本一直是秘密主义严重，政府机关及其公务员总是想方设法隐匿政府文件的国家之一，对此，日本国民反映强烈。该国1971年美国秘密电文泄漏事件、1972年外务省密约泄漏事件、同年田中首相金库问题、1976年洛克希德飞机公司行贿事件等都引起人民的普遍不满，要求公开政府文件、保障公民知情权的呼声日渐高涨。最先谈及知情权的要数法院的判例，比如前文提到的外务省泄密事件的判决，田中、色川两位法官在另一判决中发表的意见等。学者们也多认为知情权是可以从日本宪法中关于表现自由、国民主权、追求幸福权、受教育权、学问自由等的规定中推导出来。遗憾的是，1999年制定的日本《信息公开法》中却由于种种原因未将知情权写入其中，而只规定了政府机关的说明义务。
在澳大利亚、韩国等国，知情权则被明确地写进了《信息公开法》中。另外，知情权在一些有关人权的国际公约中亦有所规定，如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《国际更正权公约》等。[22]
对知情权这一概念的产生、发展进行考察，不能忽视政府职能的变化、政府活动与公民利益关系的进一步密切、大众传媒对信息的日益垄断、国家秘密的不断增加、现代社会公民的民主参与意识等因素的影响。
现代国家，政府的职能无处不在、广泛渗透于人们生活的方方面面，不仅是教育文化、社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政策、城市规划、各项公共设施的安排，以至国防、外交都愈发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。而且，政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上，更有质的变化。比如，行政机关在受到法律约束之外，更拥有了较多的自由裁量权。所以，在实施行政行为时难免仅考虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至千方百计
