行政复议制度的发展

　　随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。

　　一、行政复议制度的历史演变

　　（一）、西方主要国家行政复议制度的历史演变

　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同； 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。

　　行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其行政法角度而言，更像英美法系 ；日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。

　　1、英国的行政裁判所制度

　　英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。

　　在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通（Blackstone）、科克（Coke）、戴雪（Dicey）等人的“法治”理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为，“行政法”是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念；因此，“人民应受普通的法院和法律之管辖，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。”长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。

　　十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。” 从1846年建立“铁路专员公署”和l888年建立“铁路运河委员会”以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷；因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。

　　2、美国的行政复议和裁判制度

　　美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。

　　“成熟”原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段；也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。

　　“穷尽”原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。”就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为“行政复议前置”原则，美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中占有极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。

　　美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，出现了英国式的行政裁判所，称为“独立管制机构”。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、证券交易委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力（准立法权）、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力（准司法权）。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。