提问
一、案件经过
2004年10月，福建省建宁县伊家乡的陈**因其妻子被机动车碰撞而死亡，交警的交通事故认定书认定双方负对等责任，受害人一方陈**不服此对等责任的认定，认为机动车驾驶员有多个严重违章行为，应当认定机动车驾驶员一方负全部责任，并应当追究驾驶员交通肇事罪的刑事责任。陈**委托律师并于2004年12月向建宁县人民法院起诉，要求撤消交通事故认定书并重新认定事故责任。建宁县人民法院不予受理。
在《道路交通安全法》实施之前，对于不服交通事故责任认定的行政诉讼，法院受理已经成为定论，最高人民法院公布的案例选中已经有几个此类案例。但是《道路交通安全法》实施后，针对本案，建宁县人民法院工作人员拿出一个福建省高院2004年12月9日的一个明传电报，说福建省高院对此有规定，对于交通事故责任(原文中即有"责任"二字)认定提出的行政诉讼不受理。笔者上网查阅了其他地区的情况，网上看到上海市高院沪高法函[2004]54号也有类似的规定：在最高人民法院对此问题未作出相关司法解释之前，本市各级人民法院不受理起诉本市公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条作出交通事故认定的行政案件。
二、历史发展
人民法院对公安机关认定交通事故责任的行为是否可诉经历了"可诉-不可诉-可诉-不可诉"四个阶段：
1.从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》之前(法发【1992】39号，以下简称"通知")为可诉阶段;
2.从"通知"下发到2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释【2000】8号，以下简称"解释")实施之前为不可诉阶段。"通知"第四条明确规定："当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。"
3.从"解释"下发到2004年5月1日《道路交通安全法》实施之前为可诉阶段。"解释"第一条规定："公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"这是对"通知"规定不予受理的相反规定，许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了"李治芳不服交通事故责任重新认定决定案"和"罗伦富不服交通事故责任认定案"。
4.从2004年5月1日《道路交通安全法》实施开始，各地法院不受理此类案件。《道路交通安全法》第七十三条规定："公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。"这部法律中，把过去的"交通事故责任认定书"改为"交通事故认定书"，少了"责任"二字，多了一句"作为处理交通事故的证据"。对于不服交通事故认定书能否提行政诉讼，《交通安全法》中没有论及。很多的官方(主要是指交通警察)文章认为交通事故认定书不具有可诉性。理由是交通安全法中废除了原来的事故责任重新认定的程序，同时规定交通事故认定书仅仅作为证据，也没有规定对责任认定不服的司法救济途径。各地法院包括上述的福建、上海等地高院也赞同上述意见。
笔者认为，《道路交通事故认定书》是典型的具体行政确认行为，具有可诉性，可以提起行政诉讼。道路交通安全法第七十三条的规定，与现行法律有抵触，且该法也没有规定对于交通事故认定书不能提出行政诉讼。作为行政行为监督的重要手段的行政诉讼，是完全可以依法作为对交通事故认定不服的救济方式。
三、道路交通安全法第七十三条的规定与三大诉讼法关于证据的规定严重矛盾。
该条规定，交通事故认定书作为处理交通事故的证据。即事故认定书是证据。这种规定，与现有的民事诉讼法，刑事诉讼法，行政诉讼法中关于证据的规定是矛盾的，增加了一个没有审查判断标准的证据种类。
交通事故认定书在处理案件中的作用，存在于三种情况，一是作为追究被告人刑事责任的刑事案件依据，二是被害人一方请求民事赔偿的民事案件依据，三是处理违反交通行政管理的行政案件依据，如果依交通安全法第七十三条规定，作为证据，那应当分别适用民事、刑事、行政诉讼法。
在我国现行的三大诉讼法中，证据的分类不外乎以下几类：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述(刑事诉讼中分为被害人陈述与被告人供述辩解)、鉴定结论、勘验笔录。交通事故认定书作为证据，是属于上述七种证据类型中的哪种?与此相近的，唯有鉴定结论。但交通事故认定书不能归类到鉴定结论之中。
从内容上看，鉴定结论，是受公安或司法机关的指派或聘请的鉴定人对案件中的专门性问题进行鉴定后做出的书面结论，是鉴定人对专门性问题从科学技术的角度提出的分析判断意见，是对事实的客观结论，不涉及到法律的适用以及个人主观评价。而交通事故认定书是公安机关交通管理部门根据现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论制作，包含了事故的基本事实、成因、和当事人的责任等，实际上是交通法规的具体运用过程。这是区别一。
从救济程序看，对于鉴定都有一个重新鉴定的救济程序，但对于不服交通事故认定书却没有一个重新认定的法律规定。此区别二也。
从主体上看，鉴定结论的制作主体是鉴定人个人，而交通事故认定书是由交通管理机关制作。此区别三也。故交通事故认定书不属于鉴定结论。
很明显，交通事故认定书不能归类到其他的几种证据种类。无需论述。在一个诉讼案件中，能把交通事故认定书作为什么证据呢?依诉讼法，不同的证据种类有不同的审查判断标准，交通事故认定书的审查判断标准是什么?交通安全法没有明确，各诉讼法也没有规定。
审查判断证据的标准是应当由法律规定，目前尚未制定统一的证据法，最高人民法院先后制作了民事证据规则与行政证据规则的司法解释。在这些生效的司法解释中，对于不同证据种类，均有不同的审查判断标准。但没有任何一个与证据相关的法律或者司法解释中有对于《交通事故认定书》这一证据的审查判断标准，这种现状，会使法院在审查这一证据时没有标准，导致法官要么不轻易改变认定，要么可能随意改变认定。如果说七十三条的规定是符合法理的，那应当有与此相配套的相关审查《交通事故认定书》这一证据的标准出台。最高法院是不是又要作出相关司法解释了?
三大诉讼法的法律效力层次高于道路交通安全法，前者是由全国人大制定的，是上位法。后者是由全国人大常委会制定的，是下位法。在三大诉讼法关于证据种类的相关规定没有修改之前，交通安全法将事故认定书规定为证据，在一个部门法中增加了证据种类，明显与上位法相抵触。立法法虽然对于全国人大制定的法律与其常委会制定的法律效力没有进行划分，但与上位法相抵触的下位法无效的基本原则是确立的 (见立法法第87条第2项)。因此，《交通安全法》第七十三条中交通事故认定书作为证据的规定，是无效的。
四、交通事故认定书作为证据使用，违背了行政法的基本规定。
行政行为的几个法律特征中，效力先定性是其重要特征。没有经过一定程序不得宣告无效。
1.行政行为的效力包括确定力、拘束力、公定力、执行力。行政行为的确定力，指有效成立的行政行为具有不可变更力，非依法不得随意变更或者撤销和具不可争辩力。任何行政行为一经作出就假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都有约束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。罗豪才认为："行政行为的确定力也包含着行政主体和行政相对方以外的国家机关、社会组织和公民、都不得否认或拒绝行政行为所确认的事实和法律关系。"(罗豪才著《行政法学》北京大学出版社96版第112页)交通事故认定书在性质上一般认为属于行政确认，属于典型的行政行为，当然具有效力先定性，具有确定力。
2.交通事故认定行为属于具体行政行为
具体行政行为是指行政机关管理过程中针对特定的人或事采取的具体措施，其行为的内容和结果将直接影响到某一个人或组织的利益。
a.具体行政行为主体必须是行政主体。 《道路交通安全法》第五条明确规定"国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作,县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。"公安机关属于政府的职能部门,履行一定的行政管理职能,公安交通管理部门经授权依法对交通安全实施管理职能，取得依法处理交通事故的行政执法主体资格。
b、在内容上,必须向对方当事人(行政相对人)作出具有效果意思的表示 。 从交通事故认定书看，它能够对相对人产生直接的法律后果。道路交通事故认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响。如果首先请求公安交警部门对交通事故进行调解，则是以道路交通事故责任认定为基础，对赔偿问题作出调解。在提起民事诉讼时，在实践中法官基本上也是根据道路交通事故责任认定书所确定的责任大小，对赔偿问题作出调解或判决，因为事故认定书一经作出，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论，在"谁主张谁举证"的原则基础下，必定要承担败诉的结果;即使人民法院认为该认定书不妥，不予采信，但要重新收集或者改变具有法定职权的的行政机关作出的行政行为，一是难度很大，二是没有法律依据。在刑事诉讼案件中，法官同样是将交通事故责任认定书作为重要证据，通过对所有证据质证后，作出有罪或无罪的判决。以上不论哪
