案例：不服道路交通事故认定的可诉性

案例：不服道路交通事故认定的可诉性

2004年7月7日原告黄某驾驶旅行车在同三高速公路行驶时与一不明身份行人相撞，致该行人死亡。被告莆田市公安局交警支队直属高速公路大队认定原告应负本案事故的主要责任。原告不服提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的200421001号交通事故认定，并判决被告限期重新作出原告不承担本次事故责任的交通事故的认定。莆田市荔城区人民法院受理并经开庭审理后认为，1992年12月1日最高人民法院、公安部法发29号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定“当事人仅就公安机关作出的交通事故责任认定和伤残评定不服向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：

公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验，鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。由此可见，交通事故认定书只是一种“证据”，具有不可诉性。本案交通事故发生在2004年7月7日，应适用《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，故本案原告的请求事项不属于行政审判范围，裁定驳回原告的起诉。上诉后，二审认为原告根据《关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》第12条的规定，交通事故责任认定是一种可诉的具体行政行为，且司法实践已有不少交通事故责任认定的行政诉讼判例的上诉理由不足，不予支持，原审法院适用法律和裁定驳回原告黄某起诉是正确的，裁定驳回上诉，维持原裁定。无独有偶，据《法制日报》2005年9月8日第3版发表的游春亮写的《司法实践凸显交通安全法漏洞》，报道了广东省佛山市民霍有权与阳春市民黄远久不服交通事故认定提出行政诉讼均被两地法院以上述相同的理由裁定驳回起诉的案例。可见不服交通事故认定是否可诉已成为当前交通执法的热点问题，必须从理论和实践上加以解决。

笔者认为不服交通事故认定依法属于行政审判的受案范围，具有可诉性。理由是：

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”道路交通事故责任认定是作为交通警察的被告履行管理公路交通秩序的行政机关职能，针对被管理的行政相对人的原告实施的具体行政行为。被告认定原告对致一人死亡的交通事故负有主要责任，已经使原告受到检察机关根据本案的交通事故责任认定而提起的交通肇事罪的刑事起诉，说明被告所实施的交通事故责任认定的具体行政行为与原告有着法律上的利害关系，而且原告也坚持认为被告认定他负主要责任有错，是侵犯他的合法权益。所以，原告依上述法律和 司法解释有权提起行政诉讼。其次，从《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定来看，原告请求事项也不属于不能受理的对国防、外交等四类行政事项的行政诉讼。

二、法释8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第98条规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行”，故最高人民法院、公安部法发29号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条已自动失去法律效力。宜昌市中级人民法院在李运锋不服葛州埧交警大队交通事故责任认定案二审也以上述规定确认法院受理案件依法有据。然而奇怪的是在法院可以受理交通事故责任认定行政诉讼案已有定论多年的今天，一些地方的法院仍然以不具法律效力的29号文件第四条为由驳回本应受理的不服交通事故认定案，就不能不使人感到困惑。

三、从《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定来看，制作交通事故认定书是交通警察行使管理道路交通秩序行政职权的一种具体行政行为。这种职权是交通警察独享的，其他任何组织和个人均无权行使。交通事故认定书是交通警察对具体交通事故责任作出决定的行政行为的载体。虽然，交通事故认定书可以作为处罚当事人的证据，但这种“证据”与尸体或调查笔录等证据不同。其最大的区别是前者具有交通警察运用行政职权具体地直接地规定当事人权利义务的单方强制性，而后者只对发生交通事故客观情况的如实记录，其本身不包含行政决定，也不能直接作为其他行政或司法机关追究当事人行政、民事、刑事责任的依据。因此，原审法院以“证据”不具可诉性的观点是混淆证据有无包含具体的直接的规定当事人权利义务的行政行为的区别。在李运锋不服宜昌市公安局交警支队葛州埧大队交通事故责任认定案中，一审宜昌市西陵区人民法院认定“交通事故责任认定是一种行政确认的具体行政行为”。

二审宜昌市中级人民法院认定《行政诉讼法》第11条和《解释》第一条对行政案件的规定，应当涵盖了交通事故责任认定属于人民法院行政案件的受案范围艾东指出：在“新交法”实施之前交通事故责任认定书在起诉中就已经是证据，只不过没有用法律语言呼之而已，在“新交法”实施之前是证据，可以提起行政诉讼，而“新交法”实施以后仍然是证据为什么就不可诉呢。这在逻辑上是无论如何说不过去的，也是社会所难以接受的。何况，《中华人民共和国道路安全法》并没有明文规定交通事故认定不能提起行政诉讼，也没有规定交通事故认定争议最终由交警行政机关裁定。因此，有关法院裁定驳回当事人起诉是没有法律依据的，而且给人以不讲理恃权压法的感觉。

四、认为交通事故认定书具有不可诉性，无论在理论上和实践都是不公平的。如前所述，认定交通事故责任是交警独享的权利，具有唯一性。当事人要想获得司法救济，只有通过行政诉讼的途径。如果不允许当事人对不服交通事故认定提起诉讼，势必造成交通警察在交通事故认定领域中一家说了算而不受法律监督的局面，也难以防止在这个领域滋生腐败。现实中有些案例证明，交警在交通事故责任认定上有时也会出现错误。由于交通事故认定起着决定当事人是否要承担行政的、民事的、甚至刑事的法律责任的重大作用，如果我们赞同交通事故认定具有不可诉性，势必造成因交通事故引发的行政案件，民事案件、刑事案件出现错误而无法及时纠正，有冤不能申的局面，对执行宪法保障人权是相当不利的。从这个意义讲认为交通事故认定书不可诉性也明显不符合宪法规定。

另一方面作为交通警察如果认为自己执法是客观公正的，也应该有勇气面对公民或法人提出的行政诉讼，接受司法审查，这有利于提高自己在公众面前的形象和提高自己执法水平，有百利而无一害。对此有人辩解道，在诉讼中法院可以依据交警出具的交通事故认定书作出判决，也可以根据当事人提交的证据另行判决，甚至推翻交警的认定。这话从表面上看似乎客观公正，但实质是搪塞糊弄当事人。因为实际情况是法院几乎全部采信交通事故认定书，况且依刑诉法规定若要推翻交通事故认定书，必须有相反的交通事故鉴定。在目前交警是唯一的交通事故认定机关的情况下，是不可能有相反的鉴定证据的。所以交警一旦出具交通事故认定，就等于确定当事人的刑事、行政、民事责任，不可能再有实质内容的辩护。应当指出：随着我国人民生活水平迅速提高，驾驶汽车正在快速进入亿万公民生活范围，而谁也难保驾驶汽车不发生事故或者被交通事故伤害，一旦发生交通事故谁也不愿意被冤枉或者遭受不公正的待遇。从这角度讲今天我们为原告黄某争取诉权，其实也是为自己将来有可能遭遇交通事故灾祸争取讨个公道的途径。所以，不服交通事故认定诉权之争关系到亿万公民潜在的民主权利，并具有公益性质。再说行政诉讼一项重要的功能是宣传法制、彰显行政机关的公正公平，以定纷止争，如果我们不许公民提出不服交通事故认定的行政诉讼，势必引发社会对交通事故认定暗箱操作的猜测，增加对交警的不信任感，不利于社会稳定。

五、在《最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》下发后，我国司法实践一直把不服交通事故认定作为行政审判的受案范围。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了“李治芳不服交通事故责任重新认定决定案”和“罗伦富不服交通事故责任认定案”。最高人民法院原副院长，一级大法官，现任全国人大常委会委员，内务司法委员会副主任祝铭山主编的《交通运输行政诉讼》也收入全国各地人民法院认定不服交通事故责任认定的行政诉讼案。但自从道路安全法施行以来，一些地方法院却一反常态，把不服交通事故认定的行政诉讼推出门外，让人觉得在这个问题上似乎是可以随心所欲、变幻无常。有的地方省级法院甚至作出书面规定“在最高人民法院对此问题作出明确规定之前，此类案件不予受理，已经受理的裁定驳回。”

可喜的是在这种情况下仍有相当数量的人民法院能够忠于法律、忠于人民利益，依法受理和审判不服交通事故认定行政诉讼案。例如2005年5月10日《人民法院报》刊登的江西省丰城市人民法院判决撤销丰城市公安局交警大队第0196号交通事故认定书案例，该案涉及的交通事故就是发生在《交通安全法》实施后的2004年9月21日晚，证明所谓交通事故认定书具有不可诉性的观点并不能成立。为什么同样是不服交通事故认定，一个地区可以提起行政诉讼，而另一个地区则不能提起行政诉讼，在法律适用上出现完全不同的现象呢这反映出有关部门在行政执法上愿意不愿意接受监督和敢不敢进行监督的问题上存在不同的认识和争议，需要统一认识和统一执法标准，才能真正提高依法治国的水平。在当前司法实践和社会各界对不服交通事故认定的可诉性存在对立的两种观点的混乱情形下，作为最高立法机关全国人大和最高审判机关最高人民法院就不应继续保持沉默，而应当作出相应的法律修正案或司法解释来解决这个问题。否则的话，规范司法行为保障司法公正就只能是一句空话。