涉“三农”（农业、农村、农民）职务犯罪案件一旦发生，会造成恶劣的社会影响，不仅会制约农业、农村的发展，甚至会影响基层的和谐安定。开展涉“三农”职务犯罪防治工作，具有重要性、必要性与紧迫性，意义深远。党的二十届三中全会提出，“完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐工作机制。”[1]为此，一方面要从查办的角度，加大对此类犯罪的惩治力度，将惩治犯罪作为一项特殊的预防手段，以此营造“不敢腐”的社会氛围。另一方面要从预防的角度，针对已发生的案件，研究犯罪特点、成因，进一步堵塞漏洞，切实做好“亡羊补牢”、建章立制工作，构建惩防并举体系，预防涉“三农”职务犯罪的发生，最终在根本上建立健全不敢腐、不能腐和不想腐的长远机制。

一、涉“三农”职务犯罪的特点

（一）窝案串案、共同犯罪逐渐凸显

以前涉“三农”职务犯罪往往是“单兵作战”，但随着国家对专项涉“三农”资金的申报、审核、拨付、发放、验收、落实等都有一套固定的程序，涉及审批、管理和发放等各环节的多个部门和人员，增加了单独作案的难度。为了达到犯罪目的，往往组成利益“共同体”，多人共同作案，或是内外合作、上下勾结，呈现出“办一案、查一窝、挖一串”的情况，共同犯罪有上升趋势，作案人员多为村委会主任、报账员、文书等，有的甚至是村委会干部与县级、乡级干部共同作案。例如，某镇党委副书记何某利用其负责高速公路和水电站征地拆迁工作等职务之便，伙同国土局的个别干部，与该镇村委会干部互相勾结，采取伪造协议书等手段骗取有关补偿款、对工作经费进行侵吞、私分，涉案金额近60万元。

（二）涉案罪名集中、贪腐渎职交织

涉“三农”职务犯罪以贪污罪、受贿罪和玩忽职守罪等三类罪名为主。这些案件数占了所有涉“三农”案件立案数的87%，涉案人数占比达88%，其中又以涉嫌贪污罪的人数所占比例最高。同时，这三类罪名的犯罪行为往往相互关联，呈现出贪污贿赂犯罪与渎职犯罪密切交织现象。如某县办理的农业、畜牧业系统工作人员6件7人贪腐窝案中，涉案人员不仅涉嫌贪污贿赂犯罪，还涉嫌玩忽职守等渎职犯罪。这些犯罪行为之间联系紧密，互为条件，具有严重的社会危害性。

（三）犯罪主体集中、趋向职务化权力化

涉案主体主要有两种：一种是农村基层组织人员，包括村委会主任、支书、文书以及经济合作社社长；另一种是农业、财政、国土、林业等政府部门的工作人员。其中，以农村基层组织人员所占比例最大，占全部涉“三农”犯罪案件人数的44%。一方面，村委会干部对村集体的人、财、物拥有一定的管理权和支配权，能够利用自身的职务便利，在缺乏上下级监督的情况下，利用权力谋取私利，最终走上贪腐堕落的“不归路”。另一方面，征地拆迁办、镇政府负责征地拆迁补偿工作的部分工作人员采取不负责任的态度或伙同村干部实施共同犯罪，对村委会干部上报的各种数据报表没有认真审查核实就签字或明知是虚构的数据却批准拨付补偿款，造成国有财产的损失，引发失职渎职甚至伙同贪污犯罪行为的发生。

（四）犯罪年龄中老年化、教育程度“橄榄形”

涉案人员的年龄趋向中老年化，其中36～45岁占比为33%，46岁以上的所占比例最高，达到64%，35岁以下的比例仅占2%。由于部分基层地区经济落后，乡镇公务员工作压力大，但待遇低、晋升空间小，导致青年干部流失严重。虽然组织部门实施“选调生”政策，一定程度上缓解了“用人荒”，但是长期留在基层的青年干部较少。与乡镇公务员相比，农村基层组织人员更是呈现“老干部”现象，村干部犯罪年龄呈现更加突出的中老年化现象。

犯罪主体的受教育程度以中学、专科学历为主，比例高达89%，尤其是初中、高中学历占比最大，达到62%，呈现出“两头小中间大”的“橄榄形”现象。大部分村干部的受教育程度偏低，文化水平也存在不足，导致自身素质参差不齐。

（五）涉案金额越来越大

近年来，我国对“三农”的财政支持力度逐年增加，各项支农惠农政策不断出台，安排下拨的涉“三农”惠民资金越来越多，涉“三农”职务犯罪现象也呈现增长态势，涉案金额也随之“水涨船高”。如某县农业、畜牧兽医系统立案查处的6起涉嫌贪污、受贿、行贿、玩忽职守的窝案，涉案的国家财政资金就高达528万多元。贪污或受贿金额在10万元以上的人数有23人，20万元以上的人数有13人。

（六）作案手段越来越隐蔽

从犯罪分子作案到被立案侦查的这段时间被称为“潜伏期”。“潜伏期”在1～3年的占比为33%；在3～5年的占比为36%；在5年以上的占比为24%；“潜伏期”最长的是某县农业局原局长莫某，时间间隔超过8年。通过以上数据，也可以看出当前我们面临的反腐败斗争形势依然艰巨和复杂。这与当前涉“三农”职务犯罪分子作案手段越来越隐蔽和高智能化、反侦查能力越来越强有关。

（七）社会危害性大

涉“三农”案件频发，不仅使党中央的支农惠农的政策执行不到位，影响了农业、农村的发展与改革，更重要的是侵害了人民群众的根本权益，破坏了党纪国法，严重伤害了党和人民群众的感情，造成了恶劣的社会影响，甚至影响了社会的和谐安定，后果严重。如徐某在担任某镇社会事务办公室主任期间，利用经手办理有关因灾全倒户补助资金的职务便利，采取隐瞒、欺骗等手段，非法截留部分因灾全倒户的国家补助资金3.9万元后，予以非法侵吞，并向受补助群众索取1.18万元手续费。虽然该案的涉案金额并不是很大，但造成的社会后果比普通的经济犯罪造成的社会后果具有更大的危害性。

二、涉“三农”职务犯罪的成因分析

（一）制度机制因素

1.财务管理混乱、执行不力。一是涉及“三农”方面财务缺乏正规化管理，财务制度很多不透明且流于形式，对专项资金缺乏常态性的跟踪监管，未充分对每类专项资金建立追索、检查等程序。二是没有严格执行有关财会制度，没有完全做到钱账分管，没有建立使用登记审批制度、建立健全财会账册，没有严格落实财务监督、检查职责等。

2.政策宣传不到位、信息不透明。一些乡镇、村级的信息公开做得不到位，甚至有些干部为谋取私利方便，不想让群众了解政务、村务和财务。例如，在征地领域的案例中，相关部门对惠农政策只是进行简单、程序性的传达，没有全面地组织专项宣传，也没有对发放补贴的具体情况进行公示，相关职能部门和工作人员的行为未被置于阳光下接受群众和社会的监督，为职务犯罪的滋生提供了温床。

3.制约机制不健全、监督乏力。发生涉“三农”职务犯罪的单位大多数存在监督管理上的问题。一方面，单位内部没有有效建章立制。有的单位虽制定了有关的规章制度，但往往没有得到很好地贯彻落实或在执行中被打了折扣，犹如一纸空文。有些单位往往是“一把手”个人说了算，其他班子成员不敢提意见，因此起不到相互监督的作用。另一方面，民主监督不到位。目前很多单位推行的信息公开制度执行不到位，公开的内容有限，群众最关心的财务收支等方面的内容很少，使群众监督、舆论监督等外部监督手段难以发挥作用。

4.涉“三农”政策运行机制不完善。一是专项资金的发放、使用制度存在漏洞。我国基本上采用由省级财政部门直接将涉“三农”资金下拨到县区级财政部门的机制，这样可以有效避免涉“三农”资金被中间环节截留的情况发生。然而，在涉“三农”资金审批、分配、发放的终端没有建立完善的程序，并且缺乏有效的监管机制。二是审核制度存在漏洞。在涉“三农”专项资金的审核过程中，由于当前审核权力分配不均衡、制约机制不完善，导致个别审核人员对审核把关不严或将审核作为其权力寻租的工具。

5.相关法律存在漏洞。对如何认定涉“三农”职务犯罪，乡镇以上的国家机关及其工作人员基本上不存在争议，但在司法实践中，由于我国地大物博、农村情况也相当复杂，对“村官”的主体身份较难界定，且法律规定不够明确，导致“村官”涉“三农”犯罪案件处理存在争议。这已成为惩治涉“三农”案件的一大难点，[2]亟待法律对此进行明确。特别是对“从事公务”的范围界定不明确，虽然有立法解释规定，但由于规定了兜底条款，使得司法实践中存在争议。且在现实中，农村基层组织工作人员从事“公务”活动往往与“村务”活动紧密结合在一起，并没有很明显的界限。这导致在犯罪行为发生后，有时很难区分性质，影响法院对案件的定性，直接影响到被告人的定罪量刑。

（二）相关角色弱化

1.农村群众法律意识淡薄。由于历史和经济文化等原因，很多农民的法律意识比较淡薄，他们不懂得村干部的哪些行为是违法或违纪的。[3]而且在许多农民身上还存有封建思想残余，他们往往把乡镇干部当成“大官”，即使干部有违纪违法行为，甚至使他们的利益受到侵害，也不敢揭发、举报，甚至是纵容他们的犯罪行为。

2.党委对村干部监管不严。在我国，村一级属于村民自治组织，农村基层组织的工作人员不属于国家工作人员，没有行政编制，也没有行政级别，但这不代表其可以不被管理和监督。尤其是在协助政府从事管理工作时，农村基层组织的工作人员就属于“准国家工作人员”，更要对他们的行为进行监督和管理，党委特别是乡镇一级的党委不能缺位。否则，很容易发生腐败现象，甚至会造成连环腐败、“塌方式”腐败。

（三）个体素质因素

犯罪主体的身份主要是农村基层组织人员，包括村委会主任、村支书、文书以及经济合作社社长。他们受教育程度大多偏低，文化水平不高，而且趋于中老年化，使得部分人素质偏低，思想觉悟低，自我要求不严。加之部分人平时不注重党性修养，放松政治思想和法治观念的学习，没有把群众利益放在首位，很容易受社会不良风气的影响，个人私欲膨胀，最终抵挡不住金钱等利益的诱惑，将贪婪之手伸向公款。

1.法律知识匮乏。被查处的犯罪嫌疑人法律意识普遍淡薄，加之平时不积极学习、认真领会国家的法律法规和党的路线方针政策、党规党纪，不懂法、不守法，缺乏对法律的敬畏之心，最终导致触犯刑法。

2.私欲膨胀、以权谋私。很多涉案人员，尤其是贪污贿赂案件的涉案人员，都有一个共同的特征，就是抵挡不住物质、金钱利益诱惑，贪图享乐，个人私欲膨胀。为满足贪欲，他们将全心全意为人民服务的宗旨完全抛在脑后，不惜用非法手段侵占国家财产。

3.特权思想、侥幸心理严重。定位错误是很多领导干部走向腐化堕落的思想根源。如某镇原党委副书记何某贪污征地款、工作经费58万余元一案中，何某存在严重的特权思想，认为自己手握人、财、物的权力，高人一等，可以凌驾于法律和制度之上，沉迷于金钱和享受中，无视法律法规和财务制度，对自己应负的责任没有清醒的认识，忘记了自己的公仆身份，将黑手伸向了国家和集体的公款。

4.意志薄弱、心理失衡。收入差距较大可能导致部分人盲目攀比，在经济需求增长和农村干部收入较低的矛盾下，部分农村干部抵挡不住外界的诱惑，不惜铤而走险，走上职务犯罪的道路。例如，征地领域贪腐案件中，很多犯罪嫌疑人在分析犯罪原因时提到，他们参与征地拆迁工作，经常要忙于做被征地拆迁户的工作，看到被征地拆迁户拿到丰厚的征地款时，心生嫉妒甚至怨恨，心理不平衡，产生“骗点国家投资的钱当作补偿也不为过”的错误想法，在利益面前意志薄弱，一步一步走向堕落的深渊。

三、涉“三农”职务犯罪的预防对策

（一）完善相关制度机制

1.完善财务管理机制。完善和落实各项财务制度，切实做到钱账分管，按规定办理支取现金手续，加强对支票、印章、凭证等的使用管理；尝试采取使用登记审批制度；建立健全财会账册，严格审核各项财务支出，做到账目收支情况清楚。在财务监督、检查方面，重点检查会计是否定期检查银行对账单，会计、出纳是否定期对账、对账是否规范等；会计、出纳是否分别经管财务；各种票据、财务章是否分开管理。落实和完善财务公开制度，切实推行财务公开，防止暗箱操作，将财务置于社会各界的监督之下。同时，很多案件发生的一个关键因素就在于财务人员有法不依，有规不循。因此，在选用财务人员时，不仅要求其精通财会业务，而且更要重视对其道德品质的考察，切实做到选人要准，用人常查。加强财务人员管理，定期组织财务人员学习财经法规，严格照章办事，防范职务犯罪行为发生。

2.完善涉“三农”资金监管制度。注重事前监督，预先制定好监督管理制度，坚持监管制度与专项资金同时启动、同时审批、同时公布，防止专项资金被侵吞、挪用。注重事中监督，在专项资金拨付使用的过程中，有关部门要加强监管，理顺专项资金管理体制，对重大、敏感事项重点“盯防”，确保专款专用。强化事后监督，在专项资金拨付使用后定期进行总结、评估，认真总结涉“三农”专项资金政策实施取得的成效和不足，及时堵塞制度漏洞。

3.推进信息公开。乡镇、村以及有关部门要及时公开有关的支农惠农政策，并利用广播、电视、报纸、宣传手册等多种媒体以及到各乡镇设点等形式，进行大力宣传，让人民群众知晓新农村建设资金投入及其使用情况，及时了解涉“三农”专项资金发放信息和相关政策规定。建立涉“三农”专项资金信息网上公开查询平台，公开专项资金申请程序、审核结果以及发放情况等有关信息，并公开举报方法、电话等，方便群众进行监督。特别是要做好村务、社务公开，加强民主管理和民主监督，充分保障群众的知情权、参与权以及监督权。[4]要建立健全农村基层组织的资金管理、理财、收支审批等制度，充分发挥村民理事会、村民理财小组的作用。凡涉及村民切身利益、村民普遍关心的政务、事务、财务，都要及时向村民公开。特别是对于重大事项须经村民理事会或村民大会决定，以公开促进决策、执行、管理和监督相协调。

4.加强对权力的制约监督。一是要按照科学合理、配合制约的原则，完善现行的领导分工决策程序，属于互相制约的权力不能由一个人来行使。坚决按照民主集中制原则，完善重大问题集体讨论决策制度。加强对管钱、管物、管人等关键岗位人员的约束和监督，特别是要加强对分管领导和部门一把手的监督。二是要提高权力运行的公开透明度，引入外部监督监管机制，充分接受社会和群众的监督。[5]三是要完善责任追究制度。通过开展内部监督、外部监督，及时发现工作人员违法违规办理业务的行为，由纪检部门严肃追究因不履行职责、不正确履行职责等造成的失职渎职行为和贪污受贿行为，情节严重的依法给予党纪政纪处分，直至移送司法机关，使领导干部“不敢腐”。

5.完善相关法律体系。涉“三农”职务犯罪防治工作必须法治化，这是全面推进依法治国的必然要求，因此，要积极完善涉“三农”职务犯罪防治工作的法律体系。立法机关要认真结合当前“三农”的情况，针对征地拆迁、支农惠农补贴、社会保障、新农村建设、生态环境保护等领域中涉“三农”职务犯罪发案环节，从法律层面对涉“三农”职务犯罪的犯罪构成进行界定，特别是对存在争议的行为主体、职务行为、“公共财物”进行客观、全面的界定，及时清理违宪、违法规定，修订完善不符合实际甚至存在争议的规定。通过建立健全反腐败法律体系，消除犯罪分子的侥幸心理，让其“不敢腐、不能腐、不想腐”。

（二）构建综合预防体系

1.扎实推进系统预防工作。根据当前涉“三农”职务犯罪的发案领域，重点在民政、农业、财政及扶贫等单位和系统有针对性地开展系统预防职务犯罪工作，形成“抓系统、系统抓”的预防格局。同时，要注重深入性、持续性，对案件中暴露出来的易发、多发问题进行分析，发现问题的根本所在，提出标本兼治的对策并及时向有关单位发出建议书，协助他们做好相应监管制度的建立和落实。[6]定期进行回访考察，对相关行业各项预防工作情况进行监督，如不及时进行整改落实，可通过纪检监察机关追究相关领导的党纪政纪责任，促进预防工作成效不断深化。

2.大力普法提升预防效果。大力开展普法宣传教育，以宣传教育促进监督。一是要积极利用党校设立的中层干部培训班以及村党支部书记、村委会主任培训班，消除其封建传统思想，克服利己主义、本位主义和拜金主义，强化其公仆意识和勤政为民的思想，牢固树立为人民服务宗旨，懂得手中的权力来自人民，更应服务于人民。二是从正反两方面大力开展预防职务犯罪教育工作。一方面，认真总结和大力宣传基层干部中的先进典型，宣传他们的优秀事迹，使广大干部学有榜样、干有目标、做有准则。另一方面，通过召开座谈会、案件通报会、警示教育会等形式，广泛开展廉政警示教育，警示基层党员干部廉洁奉公、勤政为民。三是通过开展廉政文化进社区、进农村活动，将反腐倡廉宣传教育深入到社区、村委，深入到田间地头，增强人民群众的法治意识，使其敢于同腐败分子做斗争以维护自己的合法权益。四是勇于开拓新领域。除充分利用报纸、杂志、电视、广播、墙报等传统形式进行宣传外，可以通过微信公众号、官方微博、拍摄微电影、开发手机APP、开通新闻客户端等人民群众易接受、使用率高的新媒体手段开展宣传，推动预防宣传教育的“即时性”与“全面性”建设，拓展受教育人群，提高广大人民群众的预防职务犯罪意识，营造全社会共同预防职务犯罪的良好氛围。

（三）提高基层干部的综合素质

1.加强思想政治、法治教育。要通过理想信念教育、思想政治教育、职业道德教育，使干部严格遵守职业操守底线，努力做好本职工作，自觉保持积极向上的精神面貌，增强同腐败行为作斗争的能力。同时，还要加强法治教育、党风廉政教育，通过学习法律条文、党章党规党纪，对领导干部进行任前培训、预防咨询、法治专题讲座、参观警示教育基地、观看专题廉政教育片、“以案释法”和涉案人员“现身说法”等多种形式，加大对领导干部的法治教育，做到警钟长鸣。

2.加强干部选任工作。要守好“入口”，即把好选人关，并把好选举监督关。对从事与“三农”相关工作的干部选任，要更加重视对其廉洁性的考察，将廉政审查纳入任前考核，把廉政审计作为必要程序，把廉洁从政作为选任干部最为基础的条件，实行一票否决，一旦发现问题即取消其任用资格。在通过廉政审查的基础上，再对其他方面能力进行全面考察。要建立科学合理的权力运行机制，严格执行重点部门、关键岗位人员轮岗交流制度。

当前，进一步全面深化改革、推进中国式现代化的号角已吹响，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，随着反腐败斗争的深入，涉“三农”职务犯罪的防治机制必将逐步完善，促进形成风清气正的社会氛围，将使人民群众切实感受到公平正义就在身边，推动农业农村实现高质量发展。

【注释】

[1]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，载《人民日报》2024年7月22日，第1版。

[2]吕海燕：《试论涉农职务犯罪特点、成因及对策》，中国政法大学2011年硕士学位论文。

[3]吕海燕：《试论涉农职务犯罪特点、成因及对策》，中国政法大学2011年硕士学位论文。

[4]姚梅娟：《职务犯罪研究》，中国政法大学2014年硕士学位论文。

[5]荣季轩、童飞：《“群蝇”落网记》，载《中国纪检监察报》2013年12月13日。

[6]王柯：《开展系统预防调查工作的构想》，载《中国检察官》2009年第11期。